近日，中央正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，新一轮乡镇机构改革全面启动。意见提出力争在“十一五”期间或用更长一些时间，基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。截至2008年年底，全国试点乡镇已有约1.8万个，占全国乡镇总数的一半以上。

        此次乡镇机构改革的中心课题是优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府。一方面，要改变乡镇政权的事权和财力不相匹配的状况，避免乡镇权力没多少、责任却无限大。另一方面，乡镇政权在税费改革之后的公共责任仍然重大。《指导意见》清晰地提出了乡镇应当履行的四项职能，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。

        2006 年取消农业税及其他改革之后，农民负担过重的问题已经基本化解。目前乡镇政权建设较受关注的问题，一是乡镇政权臃肿，以其财力无法支撑而使得负担势必不断向农民转移（或导致国家财政负担过重）；二是农村公共建设不如人意，比如今年不少省份的罕见干旱暴露了农田水利基础设施已有相当程度的“欠账”。目前的村建设无疑希望同时解决这两个问题，这意味着乡镇政权在精简的同时要承担起比此前更多的公共责任。

        但乡镇机构的权与责并不会因此更不平衡。因为有工业反哺农业、城市反哺农村的转移支付的政策支撑，乡镇机构担负更多公共责任的问题可以通过增加国家投入来化解。既然国家有钱投入，选择余地也就比较大，从相关部门的表述来看，既可以在精简的同时加强基层组织建设，也可以把以前本来由基层政权组织的一些公共事务自然要交给市场体系来完成。

        近年来湖北咸安等地探索的“以钱养事”的模式较受重视，这一模式由政府花钱购买服务，公益服务市场化，养事不养人。咸安模式将乡村治理的重心，从以往的乡镇行政管理与基层群众自治的衔接和互动，转变为乡镇行政管理与市场资本的衔接和互动。这种治理模式减少了乡镇机构人员，同时也取消了农村社区和基层政权共担公共责任的传统机制，事实上既推动农民从以往的农村组织中脱离出来成为原子化的市场个体，又使国家成为几乎是唯一的公共事务的责任者。

        这种模式是目前流行的“个人事务归市场，公共事务归国家，公共事务再市场化”的思路在农村改革中的表现形式。这种模式的悖论是，公共事务基本由国家负责，与农村社区和农民本身没有什么关系，它在公共事务领域事实上会让国家成为一个“全天候角色”。这种模式的可持续性必须面对一个巨大的难题，那就是，如果没有农村集体组织农民参与公共建设的合作体制，要实现农村和城市的公共服务均等化，作为“全天候角色”的国家如何承担农村“转移支付”的重负？

        国家在公共事务方面没有理由成为“全天候角色”。在农村，公共事务之所以是公共事务，是因为它是国家、社区和农民个人共同的责任，而也正是在这种共同的参与中，国家政权和民众才能够培养出“鱼水深情”。在这个意义上，《指导意见》提出“推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，仍然要通过基层党组织和政权建设，把散沙式的小农组织成一个个有公共活力的乡村，仍然要发挥农民和农村集体在公共建设中的主体作用。