日前，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（以下简称《意见》），就加强工商资本租赁农地规范管理、健全风险防范机制和强化事中事后监管等问题作出明确规定。

　　利弊兼有：工商资本租赁农地面积达3882.5万亩

　　近年来，工商资本下乡承包农地发展迅速。据农业部统计，近三年流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年底，流入企业的承包地面积已达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。

　　农业部副部长陈晓华指出，从实际运行看，工商资本进入农业有利有弊：一方面，工商资本可以加快传统农业改造和现代农业建设；另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，隐患很多。

　　“我们最担心的是工商资本与行政力量二者的结合，毕竟土地问题涉及亿万农民切身利益，我们既要考虑规模效应，也要考虑农民生计的维持。《意见》出台是在工业化城镇化背景下，引导土地有序流转、促进现代农业发展的现实需要。”陈晓华说。

　　加强监管：杜绝“非粮化”“非农化”隐患

　　在很多地区，工商资本下乡租赁土地之前原本用来种植小麦玉米的大片耕地，都改种了经济作物。

　　下乡资本为什么不种粮？华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师贺雪峰在调研中发现，资本下乡种粮没优势。

　　“在全国范围内，资本大举下乡种田推高了土地租金，有的达到每年每亩1000元甚至更高。但是，一亩地的年纯收入也就在1000元左右，难有利润空间。”贺雪峰说。

　　对此，此次出台的《意见》对工商资本下乡的鼓励和限制领域做出明确规定。“我们鼓励工商资本重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务，如果工商资本长时间、大面积租赁农地，我们也会进行限制，严禁借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为我们是严格禁止的，这条底线不能破。”陈晓华说。

　　完善机制：建立风险保障金制度

　　专家指出，目前相关部门对准入监管办法的研究核心在于，如何界定工商企业是否为“长时间、大面积”租赁农地，地方政府如何控制工商企业在上限范围内租赁土地，突破上限后的退出机制及制裁措施，以及如何科学地建立风险保障金制度等。

　　“为了避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊认为，迫切需要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。

　　“为防范工商资本租赁农地可能带来的风险，《意见》提出了三项措施，一是工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。二是指导工商资本与农户签订规范的流转合同，并明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项。三是鼓励各地建立健全租赁农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损。”陈晓华说。