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新形势下的中国土地问题


  在我国人多地少的基本国情下推进工业化、城镇化建设,集约与节约用地尤为重要。我们必须健全最严格的土地管理制度,坚决守住耕地红线,综合提高土地利用效率,使有限的土地资源为经济社会持续发展提供支撑。

  一、当前我国土地管理面临的新情况新问题

  一个时期以来,我们开展集体建设用地流转试点,在明晰产权关系、确定流转条件、规范流转形式、合理分配收益等方面进行了积极探索。但也要看到,我国在土地资源利用和管理方面还存在一些亟待解决的问题。

  耕地逐年减少,守住18亿亩耕地红线的任务艰巨。2001年至2010年共减少耕地1.59亿亩。目前我国人均耕地只有1.3亩,1/3省市人均不足1亩,666个县低于联合国确立的人均0.8亩警戒线,463个县低于人均0.5亩的危险线。特别是农民修建房屋相互攀比,“一户多宅”现象普遍,加上农村大量劳动力外出打工和耕地抛荒等因素,目前我国耕地每年以近700万亩的速度锐减。

  一些地方政府热衷于“卖地”,各种“圈地运动”不断升级。从客观上看,工业化、城镇化进程的加快,必然带来建设用地的急剧增长。据统计,1990年至2010年,全国城市建成区面积增加了2.5万平方公里以上,约占耕地减少总量的20%。从主观上看,在经营性用地实行“招拍挂”后,土地出让收入大幅增长,形成“土地财政”,这就刺激了地方政府“卖地”积极性。特别是有的地方为了招商引资,尽力满足对方的占地需求,造成土地资源的浪费。

  土地质量下降,生态环境恶化趋势未得到根本扭转。我国的水土流失十分严重,目前每年以1万平方公里的速度递增。全国荒漠化面积达262.2万平方公里,占国土总面积的27.3%,遍及13个省区市,近4亿人口受到影响。我国还是世界上公认的少水国家,淡水资源仅占世界的8%,人均水资源只有世界平均水平的1/4。目前,每年因缺水造成粮食减产1000亿公斤左右,约8000万农村人口和4000多万头牲畜饮水困难。此外,城市三废(废气、废水、废渣)和农药、化肥、农膜、生活垃圾等污染源增多,也在一定程度上造成土地质量下降。

  征地拆迁矛盾突出,成为影响社会稳定的严重问题。目前征地一般沿用计划经济时期的政府强制办法,而供地采取的是市场经济体制下有偿出让形式,这一“双轨制”的存在,使矛盾、纠纷增多,有的地方甚至出现了极端行为和群体性事件。据统计,目前征地拆迁的矛盾纠纷,占上访案件总数的33.1%。在征地过程中,暗箱操作、贪污受贿、权钱交易等腐败行为屡见不鲜。2010年,全国发生违法用地案件达5.3万起,涉及土地面积41.8万亩,其中占用耕地16.4万亩。

  土地监管存在漏洞,现行土地管理体制机制有待完善。现行的“条块结合”的土地管理体制,使土地管理部门很难对本地区土地违法违规行为实施监管。这是一些地方城市建设过度扩张、项目不合理占地的重要原因。此外,《宪法》、《土地管理法》规定征地是因“公共利益”需要,但未对“公共利益”做出明确界定,其解释权掌握在实施征地的各级政府手里,以至于房地产开发、工业园区、各类楼堂馆所都以“公共利益”的名义来征地。

  二、强化土地管理的目标和要求

  上述情况表明,实现土地供给与需求的平衡是一项重大而紧迫的战略任务。需要我们采取最严格的土地保护制度,强化土地资源集中统一管理,有效推进征地制度改革,完善监管机制。当前,要特别注重处理好四个关系。

  处理好保护耕地与统筹城乡经济社会发展的关系。人多地少是我国的基本国情,土地稀缺始终是根本性约束因素。我国的土地管理制度,必须具备保护耕地与统筹城乡经济社会发展的双重功能。既要保证农业发展特别是国家粮食安全的需要,又要考虑工业化、城镇化发展日益增加的用地需要,形成节约用地和推进经济社会发展的双赢局面。

  处理好保护耕地与生态环境建设的关系。解决13亿多人口的吃饭问题,任何时候都是头等大事。同时,我国已向国际社会承诺,到2020年森林保有量比2005年增加4000万公顷以上,2050年森林覆盖率稳定在26%以上。这就需要处理好保护耕地和退耕还林、加强生态文明建设的关系,坚持当前用地和长远考虑相结合,不以透支子孙后代的土地资源来求发展,保持土地资源的代际公平和永续利用,在不突破耕地红线前提下,加大生态功能的土地复垦力度,不断拓展国土绿色空间。


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