中国粮食安全，事关13亿人的吃饭问题。正如天津大学原经济学院院长周立群所说，粮食安全问题应该上升到国家战略问题。因此，这一问题国家必须从全局意识去考虑，它不是单个农民和地方政府能够承担的，而且从某种角度讲，国家层面的战略与作为市场主体的农民和作为谋求自身发展的地方政府在利益上是冲突的，因此，国家需要从资金和政策导向上去综合地考虑这个问题，而不能把希望寄托到农民和地方政府身上。

然而，中央资金的下拨，时不时有跑冒滴漏的现象，而地方政府在执行中央政策方面，又会出现一定程度的偏差。中国粮食安全问题如何求解？为此，记者采访了著名三农专家，中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军。

1. 地方侵占支农资金是常态

《21世纪》：保证粮食安全需要中央资金的投入，但资金流向目前看是否足够透明？

温铁军：我有几个学生在地方挂职当副县长、县委常委，从我们了解的情况看，中央投入的资金流向不明是很多地方存在的现象，因为一些地方的涉农部门处于收不抵支，甚至破产边缘。这些地方部门长期以来都是资金不足的。

我自己曾经从上级有关部委为下面某地争取到一笔资金，到了县一级，当地有关部门提出要截留50%。为什么？很简单，上级来人检查、评比、总结经验等都要吃饭、住宿，财政部规定各个部门下去检查工作等可以报销的额度非常小，很难满足出差的实际需要；此外，由于现在资金的审批权在各部委，地方为了争取国家的扶持资金，对部委下去的人自然要好好招待，因此，部委下去出差，很多时候也不需部委干部自己开销，大都由地方报销了。但是，地方的钱从哪儿来，只能靠截留支农资金等。

《21世纪》：地方自身的财政收入呢？现在有些县不是大搞土地财政吗？

温铁军：大多数农业县的财政收入大概只能占总开支的30%，地方政府的自收自支部分跟上级部门的补助部分，大概是三七开。经济发达地区的地方政府虽然收入比较多，但自身开支也大。我们曾经建议允许地方政府发债，但是因地方政府向上级申请发债的程序太过复杂、制度成本过大，最终不得不转向“以地套现”，通过圈占农民土地、抵押给银行获取贷款，用于地方建设，这些建设大部分都属于非生产性的。因此，现在我国地方政府负债率相对比较高。我的学生刚在期刊上发了一篇文章，里面谈到地方政府GDP增长与土地征收和地方负债呈正相关关系。负债的具体数目不好说，但应该不小于几万亿，甚至可能超过这个数。

2. 农业水利建设欠账太多

《21世纪》：这个问题的本质，其实还是地方财权和事权不匹配的老问题？

温铁军：这个问题其实早在1994年分税制改革后就一直存在了，但至今并没有认真讨论过，学界有很多讨论，但决策层面还没有动作。

《21世纪》：粮食安全问题还需要国家政策的推动，今年中央一号文件提出要加快农村水利建设，目前农村水利对农业生产还存在着哪些制约因素？

温铁军：2006年重庆大旱之后，我们专门做过一个应急课题研究，报告已经完成了。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的结论，跟我们的结论高度一致——中国农业水利建设严重滞后、欠账太多。尽管这些报告不断地在出，但从来没有对国家政策产生实际影响。

之所以没有实际效果，首先在于大量农村水利基础设施被私有化。

1990年代以来，在财政和金融赤字很大的压力下，我们按照某个国际组织在发展中国家搞的所谓“共识”推进农村公共设施的私有化。那些自然资源加上农民付出大量劳动所形成的水利建设资产，就这样被进行了一种似是而非的私有化。

我国早期农村基本设施建设尤其是小水利设施建设，基本上都是农民投工投劳建成的，现在要进行私有化，农民的那些投入怎么算？这些设施交给政府部门后变成了部门资产，如果进行拍卖、租赁等市场化转让产权，实际上是在剥夺农民对投工投劳形成的资产的所有权，这是导致农田水利基本建设出问题的第一个原因。

第二，水利设施私有化后，农民丧失了所有权，在使用的时候就要付费；此外，这些水利设施私有化后主要转向了商业用途，如养殖，而不再主要为农业服务，因为农业用水很难用市场价格来支付水价。这种情况下，一旦发生旱灾，那些水利基础设施就很难为抗旱保生产发挥作用。