上市面临诸多困境

　　农村集体经营性建设用地要想顺利入市，仍然有诸多问题需要解决。

　　“经营性建设用地范畴不明确、现行法律法规障碍、农村土地利用规划不完备、经营性建设用地存量分布不均衡、收益分配方式不明确等问题都亟待解决。”车裕斌说。

　　陆剑在对湖北、安徽和江西进行实证研究后发现，集体经营性建设用地入市在四个方面有着显着的困境：

　　第一，新旧之争：多数村庄无存量集体经营性建设用地。我国存量集体建设用地总体数量有限，从中部三省调研情况来看，多数村庄并无存量集体经营性建设用地，因此，此次改革对集体和农民的辐射力和影响力极为有限。

　　第二，指标之争：几乎所有村庄未取得建设用地指标。调研发现，集体建设用地数量计划和利用规划完全处于缺失的状况。究其原因，存在自身利益诉求的地方政府因为不具备中立的法律地位，而无法完成社会公共利益代言者的角色。这就导致现行土地利用总体规划在编制和实施过程中，集体和成员的知晓度与参与度非常低。

　　第三，规划之争：现有规划几乎未将集体土地单独列为建设用地。实践中，与城市规划相比，村庄规划显得较为滞后。由于受人力、财力和机构不健全等方面的限制，我国大部分村庄规划水平普遍不高。

　　第四，归属之争：国家、集体和农民之间的利益划分无法确定。从三个省调研情况来看，仅有宁国市在《宁国市农村集体经营性建设用地使用管理办法(试行)》中对此作出规定，其他地区并未对三者之间的利益划分进行明确。

　　制度突破是关键

　　作为土地改革中的重点，无论是去年的十八届三中全会还是今年的中央一号文件，都对农村集体经营性建设用地作出了规定。

　　十八届三中全会在决定中指出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

　　2014年中央一号文件指出：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”

　　西北政法大学民商法学院教授韩松认为，农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市的基本含义就是集体经营性建设用地所有权和国有建设用地的国家土地所有权地位平等，都可以进入建设用地市场，同等入市就是以同等的条件进入建设用地一级市场。

　　9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》等，并建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。

　　在经过调研后发现，王景新、车裕斌和陆剑都不约而同地认为，集体经营性建设用地入市制度上的突破，是集体经营性建设用地入市能否顺利推进的关键。

　　主持该调研的浙江农林大学中国农民发展研究中心王景新教授在调研后认为，需要对相关法律进行修改，例如：土地及指标要想进入农村集体经营性建设用地市场流转，需要“在符合规划和用途管制前提下，经农民集体成员多数同意(村民或村民代表大会2/3以上的人通过)、自愿申请并授权”。

　　车裕斌认为，集体经营性建设用地入市首先要明确集体经营性建设用地范畴，同时要全面推进农村土地利用规划编制，明确各集体经济组织的经营性建设用地控制指标。此外，还要确立集体建设用地指标交易的合法性、建立农村集体经营性建设用地交易程序细则、探索建立农村集体经营性建设用地收储制度、建立集体经营性建设用地交易登记备案制度、制定农村集体建设用地交易收益分配细则。

　　韩松认为，当前还需要做的工作是对物权法第一百三十五条关于建设用地使用权的概念加以修改，将农村集体建设用地使用权纳入其中，其他条文也就会适用于集体建设用地使用权。现行物权法第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”韩松建议修改为：“建设用地使用权人依法对国家所有或者农村集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”