杨雪
2012年，为了探索出一条可行的农机报废更新补贴政策路线，农业部、财政部、商务部在山西、江苏、浙江、安徽、山东、河南、新疆、宁波、青岛、新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局开始进行试点。如今近3年时间过去了，试点效果如何？农民和政策执行者对于这一政策又有何看法呢？
等待了半年时间，申请了农机报废更新补贴的江苏省丹阳市陵口镇种粮大户束云先，终于在秋粮收获前拿到了一辆崭新的履带式联合收获机。这下，束云先就再也不用操心180亩地的粮食收获问题了。
“只要报废补贴的钱比卖废铁的钱多，我就愿意参加！”束先云的话代表了大多数农机户的看法。
2012年，为了探索出一条可行的农机报废更新补贴政策路线，农业部、财政部、商务部在山西、江苏、浙江、安徽、山东、河南、新疆、宁波、青岛、新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局开始进行试点。如今近3年时间过去了，试点效果如何？农民和政策执行者对于这一政策又有何看法呢？
一项补贴需要走几步？农机报废更新补贴试点工作开始以来，相关新闻报道不断出现，而关注的焦点都集中在了政策手续繁杂、补贴标准过低等问题上。
根据《2012年农机报废更新补贴试点工作实施指导意见》（以下简称《意见》）的规定，农机报废更新补贴操作程序只需要四步，即回收旧机、注销登记、申请更新、兑现补贴。
那么具体执行中，还有哪些细节呢？根据《意见》要求，假设你希望享受到农机报废更新补贴政策，首先你手里的老旧农机只能是拖拉机和联合收割机；同时，机具必须证照齐全，并且达到了报废年限，即小型拖拉机10年、大中型拖拉机15年、自走式联合收割机12年、悬挂式玉米联合收割机10年；然后，你需要找到一家具有资质、经过认定的回收单位，最好离家比较近，因为你必须自己把旧机械运过去；回收单位会根据拆解报废后的机械情况进行残值估算，这样你还可以获得一笔回收旧农机的钱。
交易完成后，回收单位会给你开具一张回收证明。拿到这张证明后，你需要先到当地的农机安全监理机构办理农业机械报废手续，注销农机牌证。然后才能到农机部门去申请报废更新补贴。必须注意的是，你必须购买新机具，才能在享受农机购置补贴的同时享受到报废更新补贴。而更新农机补贴与新增农机购置补贴同步实施,同步兑现,当年核定的农机报废更新补贴额只能当年使用。
经过这番梳理，似乎农机报废更新补贴政策操作也并不复杂。那么实际情况又是怎么样的呢？
在试点地区，愿意像束云先那样等上半年，再跑上几趟，办好几道手续，申请农机报废补贴的人实在不算多。2013年，丹阳市通过农机报废补贴更新的农机只有13台。而整个江苏省2013年报废更新农机具也不过300余台，这与其庞大的农机保有量相比实在是微不足道。
据不完全统计，全国在用的农业机械中，使用10年以上的大中型拖拉机约占30%，小型拖拉机约占50%以上。这些老旧农机超期带病‘服役’，不仅造成了资源的极大浪费，而且技术状况差的农机对操作者的人身安全构成了极大的威胁，也对环境造成了严重的污染。
据测算,一台使用10年的50马力拖拉机,平均每亩油耗增加0.55公斤,产生的一氧化碳、悬浮物是正常机械的3—4倍,如果一台机械年作业200亩,年油耗平均增加110公斤。这些农机有的已年久失修不能使用,在用的超年限农业机械维修成本高、耗油和污染严重,既不经济,更不符合节能减排要求。
操作难“卡”住了好政策一项明显具有优化农机装备结构，推动农机节能减排，减少农机事故隐患的好政策到底卡在了哪儿呢？
根据政策规定，目前享受农机报废更新补贴的机具仅限于拖拉机和联合收割机，究其原因是因为我国对拖拉机和联合收割机实行的是牌证管理，对于政策实施对象便于确认。然而现实是，我国农民手中大量拖拉机和联合收割机并没有按照规定上牌照。而且数量庞大的其他农业机械也存在急需报废更新的情况。
“因为之前很多农民对于不上路运行的拖拉机和收割机都没有必须上牌证的意识，使得现实中我们对于老旧农机的真实数量难以估算。”江苏省农机局安全监管处严生浩说，这也造成了大量急需报废的农机被排除在政策之外。
关于报废标准，按照政策规定是以时间年限为准。这在业内也曾引起过广泛争议。经过调研，丹阳市农机监理所所长马建军发现，农民购置农机特别是联合收获机，都存在短时间高强度使用的现象，机具磨损消耗严重，这使得机具往往四五年后基本就处于报废的状态。再加上近年来我国联合收割机技术升级较快，部分农民购置的联合收割机甚至两三年就换新机。
“从政策操作层面上来看，以年限认定最便捷可行，但实际上很多农机根本等不到10年的期限就已经报废了。”马建军说，之所以丹阳市一年中报废更新的农机只有13台，并不是因为丹阳市的老旧农机少，而是因为较为富裕的丹阳市农民在前几年刚刚经历了一轮收获机械的更新换代潮，10年机龄的老农机在丹阳难觅踪影。
“而拖拉机这样的动力机械又不同，只要满足马力需求，农民很少主动进行报废更新。”马建军说，报废期限过长、报废意愿低两方面的原因叠加，使得农机报废更新补贴政策的促进作用难以显现。
同时，机具回收环节上的问题也不少。首先就是回收企业资格认定的问题。试点初期，由于报废回收企业为指定的汽车回收单位,数量极少,不仅增加了农民的交售成本和运输风险，而且也使得旧农机拆解回收几乎处于被垄断地位,农机残值往往被压得极低，极大地打击了农民汰旧换新的积极性。而回收企业又因为利润太少，不愿从事农机回收业务。
此后，为了解决这一矛盾，部分试点省份调整了政策，鼓励农机维修企业、经销企业参与这项业务。但是关于残值的价格博弈，还是不断出现在农民和回收企业之间。残值如何认定，能不能有一个可参照执行的标准，成为了双方都揪心的问题。
最受争议的环节集中在了农机报废补贴与更新补贴的“捆绑”执行。“实际上，鼓励报废农机与鼓励更新农机的政策目标并不一样，鼓励报废是为了节能降耗、减少资源浪费、杜绝农机事故隐患，而鼓励更新则是为了优化农机装备结构，促进农机装备升级换代。所以将这两者捆绑执行，就难免出现矛盾。”江苏省农机局政策法规处季开云说。
实际中，一方面很多农民仅仅只想报废手中的老旧农机，对于新购农机意愿不强，对于这部分农民来说，政策显然失去了吸引力；另一方面对于确有更新意愿的农户来说，农机报废后仍需排队等指标且补贴标准并不高的政策设定，又使得政策的吸引力大打折扣。
另外，补贴标准低的问题也使得很多农民对这一政策失去兴趣。而现行标准分段过细，补贴额跨度又过大，也使得操作中容易出现扯皮的情况。
办法总比问题多虽然现实中农机报废更新补贴政策存在一些问题，但是在试点过程中不断进行政策调整，使之更加合理和更具操作性，也使得试点工作传来了一些好消息。江苏省今年前9月，全省共报废各类拖拉机、联合收割机385台，受益农户370户。数字超过了2013年全年。
“我们的方法就是在监管到位的情况下，简化手续，降低风险。”丹阳市农委行业发展处鲁秋耿说。
在江苏多地，为了简化繁琐环节的政策微调正在实践中不断发挥作用。为了方便农民，丹阳市要求由回收企业上门回收废旧农机，农机监理人员上门监督。现场报废老旧农机。拆解报废后的机具，农民还可以自行售卖。
“办理报废更新，我只跑了两趟，第一次是到管理部门审核证件，第二次就是申请购买新机。其他的环节人家都上门给我办完了。”束云先算了算，报废收割机补贴了1.6万元，农机购置补贴4万元，地方政府又奖励了1.5万元，再加上报废农机残值的2000多元，他买新机子只掏了几万元。
同时，丹阳市还鼓励具有农机维修资质的经销企业参与，发挥其专业优势。“通过回收、经销一条龙的服务，既方便农民，也使企业拥有部分利润空间，愿意从事这项工作。”参与农机报废更新的丹阳苏欣农机有限公司经理徐英明说。
在江阴市，政策试点一方面允许回收企业不再支付旧机残值，给予企业一定的利润空间，增加其积极性；另一方面，由地方政府出资对报废更新农机的农民再进行奖励，加大政策对农民的吸引力。
江苏省还规定农机报废更新补贴与农机购置补贴执行相同的政策，即实行全普惠，凡符合条件的购机者报废规定的农机并购买新机，均能享受报废更新补贴。江苏省部分试点市县还积极探索，将手扶拖拉机、插秧机等纳入报废更新补贴范围，增加报废补贴金额，进一步放大补贴政策效应。
山东省的改革步伐也很大，除了报废更新补贴有限执行以外，还将无牌证的机械也纳入了试点范围，并执行与有牌证机械不同的审核程序。有牌证的机主，持登记证书、农机牌证、身份证明等凭证提出申请；无牌证的机主，持村委会证明和身份证明等提出申请，由县农机部门审核，农机监理机构进行备案登记。2013年山东18个县共报废无牌证旧机4104台，占报废总量的44.7%。同时山东还合理确定了报废农机回收指导价格，做到既能调动企业积极性，又能便农惠农，调动农民报废更新的积极性。
链接：农机报废更新补贴操作程序一、回收旧机。老旧农机所有者（机主）自愿将拟报废的农业机械交售给承担农机报废更新补贴试点工作的农机回收单位（以下简称农机回收单位）。农机回收单位应当核对机主信息和报废农业机械信息，并向机主出具《报废农业机械回收证明》（样式见附件1，由试点地区农机化或商务主管部门统一印发，以下简称《回收证明》）。回收的农业机械由县级农机化主管部门监督农机回收单位进行解体或者销毁。二、注销登记。机主依照《农业机械安全监督管理条例》及其配套规章，持《回收证明》等凭证，到当地县级农机化主管部门所属农机安全监理机构办理农业机械报废手续，注销农机牌证。三、申请更新。机主凭《农业机械报废更新补贴申请表》（样式见附件2，各省可参考使用）和身份证件，向当地农机化主管部门提出换购新机申请。农机化主管部门负责审核《农业机械报废更新补贴申请表》。通过审核的，机主可优先获得拖拉机或联合收割机的购机补贴资格。报废一台农业机械，只能优先获得更新一台农业机械的购机补贴资格。当地农机化主管部门为机主直接出具《农机购置补贴指标确认通知书》。四、兑现补贴。农机报废更新补贴与农机购置补贴同步兑现。当年核定的农机报废更新补贴额，原则上当年使用。机主凭有效的《农业机械报废更新补贴申请表》、《农机购置补贴指标确认通知书》和身份证明，在购置新机时享受农机报废更新补贴，同时按照农机购置补贴政策有关规定享受购机补贴。兑现的农机报废更新补贴额，不得高于机主实际购机款（购机款是指机主仅享受购机补贴时应自付的款项）。购置新机后，应依法在当地农机安全监理机构注册登记。（摘自《2012年农机报废更新补贴试点工作实施指导意见》）
国外关于农业机械报废更新的做法发达国家在推进农业机械更新换代方面首先采取了源头控制的做法，通过法律和技术标准限制技术落后的产品的生产、销售和使用，引导发展先进的农业机械技术。其次是以经济利益驱动农场更新装备，以提升农业的竞争力。
在农机产品生产领域，许多国家都制定强制性的安全防护和环境保护的技术规范，通过对农业机械的安全和环保技术指标进行检验，确认农业机械产品是否能够生产、销售和使用，对达不到技术规范标准的产品采取强制淘汰的措施。
在保证农机作业人员的人身安全方面，发达国家对农业机械的动力输出轴、防护罩、拖拉机翻倒保护装置、各种转动部位的防护等方面都制定了规范和标准。只要安全装备或设施不符合规定，不能够保障操作人员的安全，就禁止使用。如英国的《农业工人安全、福利和健康法》规定：法官可以对“任何机具、设备的使用，任何具体操作环节做出规定和发布禁令”。新西兰的《机械法》规定，检察官对于有安全缺陷的农机，有权做出禁止使用的决定。
在保护生态环境方面，发达国家都制定了尾气排放的标准以防止污染。发达国家把农业机械的尾气排放纳人非公路机动设备的排放范围，制定相应的技术标准要求。美国和欧盟已经制定了严格的标准，要求发动机必须在整个使用寿命期内都能满足性能要求，否则禁止投入使用。
在农业机械使用领域，发达国家通过规定农业机械折旧率淘汰报废老旧机具。虽然发达国家并没有直接制定农业机械的报废更新年限标准，但基本上各国均有一个可以认为是约定俗成的使用年限，通过提高折旧率促使农场使用生产率更高的农业机械，加快农机具的报废更新。以美国和日本为例，通常情况下，拖拉机等大型农业机械的使用年限通常为10年左右，而小型拖拉机和插秧机等小型机械的使用年限通常在4—6年。
