丁翔文

2004年6月25日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国农业机械化促进法》，同年农业部、财政部正式启动农机购置补贴试点工作。国家立法保障与政策支持同步推进，既体现了我国发展农机化的国家意志，又落实了强有力的政策措施支持。所以说，无论从这个历史节点去认识，还是这十年的实践证明，农机购置补贴政策的实施无疑是依法促进农机化发展最具标志性的特征，值得我们认真把握和积极思考。

农机购置补贴是一项强农惠农富农政策，也是中央财政四项农业补贴政策中目标指向最明确、最直接的支持农业生产的政策。政策实施10年来，中央财政投入用于农民购买农业机械的资金规模，由2004年开始实施初期的7000万元增加到2013年的217.5亿元，实施范围从开展试点的66个县（市）到2009年起覆盖了全国所有农牧业县（场）。在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，农财两部密切配合，齐抓共管，努力确保政策实惠全部落实到农民手中，政策效果体现在农业生产中，使补贴政策取得了利农利工、利国利民、一举多效的成果。

一是加快了农机化发展进程，促进了农业生产方式转变。在补贴政策的强力促进下，我国农机作业水平提高之快前所未有。2010年我国农作物耕种收综合机械化水平超过50%，标志着我国农业生产方式已经实现由人畜力为主向机械化作业为主的历史性跨越。近年来，农机作业水平更是以每年大约2个百分点的速度增长，2013年农作物耕种收综合机械化水平达59%，10年增幅超过了政策实施前35年的增幅。薄弱环节机械化突破之快前所未有。小麦生产基本实现全过程机械化；水稻机械种植水平由2005年的7.1%提高到35%以上；玉米机收水平从4%提高到49%，山东等省实现玉米全程机械化；新疆生产建设兵团机采棉超过60%，黄河流域棉区机采棉实现零的突破。农机农艺进一步融合，精量播种、化肥深施、高产栽培、保护性耕作、高效植保等先进农业生产技术得以大面积推广。

二是优化了农机装备结构，提高了农业综合生产能力。在补贴政策的有力推动下，农机装备水平明显提高，农机总动力连续跃上7亿、8亿、9亿和10亿千瓦四大台阶。2013年全国农机总动力达到10.6亿千瓦，比政策实施前的2003年增长了70%。农机装备结构和布局不断优化，重点作物关键环节机械大型化、复式化、配套化趋势明显，丘陵山区农机装备发展提速。先进适用农业机械的广泛应用，促进了农业生产规模化、标准化、集约化和产业化，有效提高了土地产出率、劳动生产率和资源利用率，提升了农业综合生产能力，实现了农业节本增产。

三是培育了新型农业生产经营主体，激活了现代农业建设和新农村发展活力。通过农机购置补贴政策的实施，培育和壮大了农机合作社等一大批新型农业生产经营组织。2013年全国农机合作社数量超过4.1万个。新型农业生产经营组织的蓬勃发展，推进了农业生产经营体制创新，提高了农民组织化程度，推动了农业技术集成应用、农业节本增效和土地规模经营，激发了农村生产要素潜能，激活了现代农业建设和新农村发展活力，在构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，加快农业现代化进程中发挥了重要作用。

四是扩大了农村内需，拉动了农机工业发展。2004—2013年中央财政共安排补贴资金920亿元，补贴购置各类农机具2867万台（套），促进了农机制造业、农机流通业加快发展。2013年规模以上农机工业总产值达3571亿元，连续6年保持20%左右的增长率，在机械行业中处于领先地位，目前我国已成为全球农机制造第一大国。

总之，农机购置补贴政策已成为农业和农机化主管部门发展粮食生产和建设现代农业的有效调控手段。实施10年来，有力地推动农业机械化实现跨越式发展，有效缓解了青壮年劳动力短缺的突出矛盾，保障了农业稳定发展，挖掘了粮食增产潜力，引领了耕作制度变革，推动了农业技术集成、节本增效和规模经营，加速了农业现代化进程，为实现粮食生产“十连增”、农民增收“十连快”做出了重要贡献，真正使农民得实惠、企业得效益、政府得民心，政策效应十分明显。对这样的政策当然要锲而不舍地坚持、坚定不移地维护，朝着实现最终的目标任务——实现中国农业机械化加快迈进。

农机购置补贴政策与其他补贴政策相比，兼具特殊性和复杂性，最明显的特点是它的“选择性”，具体来说是“两个选择”。一是补贴对象有选择，因为资金规模有限，不是所有申请补贴和有买农机愿望的农民都能享受到农机购置补贴。因此，农机购置补贴不是普惠性的。二是补贴产品有选择，不是市场上销售的农机产品都能享受补贴，经鉴定检测合格、列入国家或省级支持推广目录的产品才能享受补贴。正是由于这些选择性，使得落实这项补贴政策的难度和工作量，都远远大于其他农业补贴。这种选择性政策的优点是有利于实现调控和引导，集中资金保重点，实现政策目标。缺点是在实施过程中，工作程序比较繁琐、效率较低，也存在着权力寻租的空间和可能。

我国地域情况复杂，作物品种多样，农机需求差异大，推广目录制定和补贴额度确定等关键环节工作，如果采取全国一刀切的方式，有利于统一管理，防范权力寻租，但不符合因地制宜、分类指导的原则。因此，根据实际需要，农财两部允许各省在省级支持推广目录制定、非通用产品补贴额的确定上有一定的自主权，强调要结合实际、公开公平公正地开展。同时允许在全国统一规定的12大类48小类175个品目补贴机具种类之外，可根据实际需要，自行增加不超过30个品目的机具列入中央财政补贴范围。这些是为发挥中央和地方两个积极性而做的制度安排。

从全国总体上看，农机购置补贴各项规定和纪律要求是很明确的，管理制度和运行机制也在实践中不断完善。但近几年来，随着农机购置补贴资金规模逐年扩大，补贴机具种类范围越来越广，涉及的企业和经销商越来越多，政策实施过程中也出现了一些不容忽视的问题。一类是机具核查等监管工作本身要求过细、工作量过大与工作经费保障严重不足的矛盾突出，有的单位违规向企业收取推广费、服务费以保证工作正常运转，有的无力监管，导致失职渎职。第二类是具体操作中存在较大权力寻租空间，少数农机化主管部门的干部，借机以权谋私，在补贴对象及补贴产品确定，推广目录制定、具体产品补贴额度确定和年度资金分配，甚至在补贴结算先后次序等环节吃拿卡要。第三类是部分农机生产企业、经销商缺乏诚信，与不法人员勾结，弄虚作假，骗取或者套取补贴资金，组织倒卖机具。

产生上述问题的原因，有政策执行和操作层面违规违纪顶风作案的问题，也有制度不够健全完善的因素。值得高度关注的是，一些地方甚至发生严重的违法违纪案件，有一批农机管理系统的干部受到党纪政纪追究或者法律追究，在社会上造成了不良的影响。那么，如何处理好既要坚持政策取向，又要保护好干部的目的？办法只有一个，那就是在坚持政策目标的前提下，抓紧改革和完善政策执行的具体操作办法，用完善科学的制度规范和严格公开的操作程序，保证在市场经济条件下落实好国家扶持政策。

改革是由问题倒逼出来的，又需要在不断解决问题过程中得以深化。按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，国家实施的购机补贴政策既要符合政策的导向作用，提高补贴的精准性，又要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，凡能够通过市场竞争解决的问题都交给市场去解决，应该成为落实政策的思想指导原则。随着农民购机理性、企业生产营销理性的增强和市场成熟度增加，现在已经到了对购机补贴的政策执行和操作办法进行大胆改革和调整完善的时候了。建议全面推行“自主购机、定额补贴、县级结算、直补到卡”的改革总思路和“改革创新、分级负责、简化程序、防范风险”的制度设计原则。改革总思路的核心是“自主购机”。所谓“自主购机”就是要真正尊重和保障农民在享受补贴购买农机具时的自主权，政府部门不能因为给予农民补贴就剥夺或干预农民选购机具的自主权，农民对通过政府补贴购买的机具有全部的物权，应当得到完全的尊重和保障。具体从以下六个方面进行改革。

当前，《目录》仍然发挥着国家推荐、引导农民购买先进适用农业机械的指导性作用，但农机新产品不断出现，一年一度的《目录》难以适应农民选机的需要，应采用定期公布、适时调整的静动态结合方式。政策目录为《指南》已属必要。建议农业部每年发布一个《农机购置补贴工作指南》。《指南》既体现国家意志和政策重点，同时指导各地工作，提出要求。例如，保证粮食安全、产业结构调整、解决区域差异、突破薄弱环节等。同时发出预警信号和某些限制领域。

实行这项政策需要几个条件：1.严格农机分类。这是农机鉴定机构开展企业鉴定申请的范围，非农机类不得受理，避免偏离政策目标。新产品、新技术的创新成果，通过企业申请可以组织省级专家评审论证，纳入省级的补贴范围。经过省级推荐，通过农业部组织的国家级评审论证，可以纳入全国补贴范围，成熟技术即可正式进入分类。2.改革鉴定方法，科学制定大纲；简化鉴定内容、突出安全性、可靠性；逐步推进鉴定工作社会化。以现有的农机鉴定机构为主承担农机产品鉴定任务，逐步放开和推进有条件的社会检测鉴定机构开展农机产品鉴定工作、以解决农机工业发展快、农机产品更新换代快、系统鉴定能力不足的矛盾，同时创造农机鉴定机构在市场竞争中成长壮大的长效机制。

市场服务的主体责任人是生产企业，经营销售、维修服务、培训宣传、区域布局都是企业市场竞争的安排，管理部门的备案公示管理除了扭曲企业的市场行为外，还可能造成事实上的指定，带来营销垄断和廉政风险。推行生产企业售后服务承诺制，管理部门把前置审核备案改为事后监督，对失信行为开展调查处理。个别经销商出问题，可以取消其经销补贴农机的资格。涉及具体农机产品并出现区域性问题的，取消生产企业此类产品区域性或全国补贴资格，问题严重的甚至可以取消整个企业所有产品的补贴资格。这项措施管理部门可以用“负面清单”的办法实施，部省市县分级管理，责任清晰、公开公正。谁的问题谁负责，哪里出问题哪里受影响。取消经销商备案管制，使每一个经销商在理论上都可以经销补贴农机，可以创造充分的市场竞争环境，真正实现农民自主购机。农机部门与经销商的利益关联被切断，就成为纯粹的监管与被监管关系。

价格是由市场供求关系形成的。购机者对市场价格的反应是真实和敏感的，政府没有必要过多干预市场价格。例如家电补贴并没有造成家电市场价格的上涨。实行“定额补贴”，分档宜粗不宜细，保持稳定（2-3年）。不允许中央资金累加补贴，但允许地方资金累加，以解决区域差异化发展的需要。价格放开后可能会出现一些价格涨跌，而且一开始会涨的多，跌的少。按照市场规律，只要不形成垄断，就不会出现垄断价格，反之，通过竞争会形成合理的价格机制。这里重点要防范县域范围内农民缺少选购条件和自主权问题。农民对价格的认识并没有成本概念，只有比较概念，即不同品牌、品种、地区、购买前后等，所以农机产品的价格变化是绝对的、经常的。行政这只有形的手没有必要去干预价格，不能要求只许降价，不许涨价。只有创造充分的市场竞争环境，价格才不会背离价值，才能真实反映产品成本，让农民真正得到实惠。

县乡政府本来就有社会管理的职责，购机补贴同样也是一项民生事务，县乡政府责无旁贷。农民通过村委会向乡镇政府提出申请（机型、品种、价格区间、筹资渠道等）——乡镇政府审核后在乡村公示——乡镇政府对提出异议的做调查处理，无异议的上报县农机审核备案——备案后通知乡镇并由乡镇政府通知农民可以购买——购买后购机人凭发票、购机合同到财政部门申请补贴（按照申请顺序优先的原则办理，制定限期办结的制度，受理后几个工作日补贴到卡）。受理补贴申请不限当年购买。只计算申请时间的先后（受理序号、时间、机具种类、价格等信息），实行这种购置办法的前置条件是，定额补贴标准应稳定几年不变。

实行县级资金批次到位：补贴资金使用到一定比例时，应及时发布提醒并预告下批申请时间、额度。完成全部额度时应及时发布停止受理通知并公告社会。

放开购买机具的地区限制：农民可以在全国范围购买，也可以直接到厂家购买、团购、网购，只要符合相关规定即可作为补贴依据。这样一定程度上可以约束地方保护。

1.农财两部：制定发布《指南》，因为不涉及具体操作内容，可及时发布指导全国补贴工作。根据中央一号文件精神和农业部工作要点，在总结上年各地执行情况的基础上，分配补贴资金；开展检查督导；调整定额标准；组织新产品、新技术专家论证，发布纳入或者取消产品名单；查处典型案件，制定《负面清单》。

2.省级农财两部门：制定省实施方案（重点、限制、累加等）；分配资金到县；组织新产品、新技术专家论证，发布省内纳入或者取消产品名单；检查督导进度和规范执行情况；查处案件，制定省内《负面清单》。

3.县级农财两部门：开展宣传培训、示范推广（农机部门）；受理申请，公布补贴信息（农机、财政）；系统录入数据，及时公开信息，拨付到卡（财政）；检查乡镇确定补贴对象的合规性（农机部门）；查处违法违规案件，制定县级《负面清单》（农机部门）。

4.乡镇政府（农技或农机部门）：受理农民购机申请，确定对象并公示，对反映投诉进行调查处理；对购买人完成购机进行核查。

调整现行电子信息系统（管理软件），强化监管功能，实现全国联网。建立企业补贴产品识别码制度，企业产品取得鉴定推广证，申请享受补贴政策，必须在产品显著位置加装一个二维码或条形码的标识，此标识包含的信息具有唯一性。同时在合同文本中加贴相同信息内容的标识码，通过扫描录入系统，因为信息标识码具有唯一性，既便捷网络信息系统的管理又可以避免重复录入问题。

遵循中央深化改革的思路和完善市场经济的原则，通过不断改革和完善购机补贴操作办法，能够在一定意义上实现补贴产品和补贴对象的“泛普惠制”，能更好地保障农民自主购机和农机企业公平竞争的权利，遏制权力寻租，减少廉政风险。   

2014年中央1号文件指出要加大农机购置补贴力度，完善补贴办法。强调加大力度，特别是在中央财政投入规模已经连续3年超过200亿元的情况下，意味着农机购置补贴规模有可能继续扩大，也说明了中央对10年来农机购置补贴政策的实施成效是充分肯定的；强调完善办法，具有很强的针对性，要求我们必须对现行制度进行客观评估、冷静思考，针对实施过程中出现的带有规律性和普遍性的问题，认真权衡、标本兼治、综合施策、兴利除弊，积极稳妥地进行补贴制度改革与完善，实现政策实施中高效、惠民、廉洁的目标。

我们纪念《中华人民共和国农业机械化促进法》实施十周年，就是要更好地履行法律赋予的职责，更有力地落实国家的政策措施，不断推进我国农机化又好又快的健康发展。作为这十年来农机化快速发展的参与者和见证者，我庆幸我这十年的农机情缘，同时也愿意继续为农机化事业“鼓”与“呼”！