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网友投稿 2010-08-09 互联网 |
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杨杰 李乐 编者按2010年7月5日，《国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》正式印发。为了了解《意见》制定和出台的整个过程，本报记者采访了农业部农机化管理司参与起草文件的有关同志，请他们作为《意见》起草的亲历者和见证人，回顾了《意见》的出台始末。 2010年7月5日，国务院正式印发《关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》，（以下简称《意见》），《意见》是指导当前和今后一个时期我国农业机械化发展的纲领性文件。追溯《意见》出台始末，可谓来之不易。 背景新中国成立以来，我国农业机械化和农机工业从无到有，在曲折的过程中得到长足发展。特别是进入新世纪以后，随着农村劳动力就业转移加速、农机跨区作业兴起、2004年《农业机械化促进法》颁布实施，以及近年来实施农机具购置补贴政策并不断加大力度，我国农业机械化和农机工业发展速度明显加快。尤其是《农业机械化促进法》确立了农业机械化事业的法律地位，标志着我国农机化发展进入了依法促进的新阶段。法律提出的购机补贴政策落实情况总体比较好，财政投入力度逐年加大，有力地调动了农民购机积极性，我国农机化发展开始提速。与此同时，我国农业正处于从传统农业向现代农业转变的关键时期，农业生产要素投入结构和农业生产方式正在发生深刻变化，对农业机械化和农机工业发展提出了更高要求。随着我国工业化、城镇化进程加快，农村劳动力由“绝对过剩”“无限供给”转为“相对过剩”“有限供给”，留在农村从事农业生产的更多是“386199部队”，农民老龄化、农业兼业化、农村空心化现象出现，青壮年农业劳动力缺乏，一些地方农业生产管理粗放，生产质量下降，甚至出现土地撂荒，对农业稳定发展造成了不可忽视的影响。能够感觉到，农业对农机应用的依赖越来越明显，农民对农机作业的需求越来越迫切。农机化发展是个系统工程、链条也比较长，涉及农机科研、制造、鉴定、推广、流通、应用、维修、安全等方方面面，且环环相扣，任何一个环节滞后，都会严重制约农机化发展，迫切需要将《农业机械化促进法》原则性的规定具体化、政策化、项目化，真正把法律在促进方面作用发挥出来。发展农业机械化更需要全国一盘棋。各地对农机化发展促进力度很不平衡。江苏等地政府很重视，真金白银的投入，农机化发展很快。但也有不少地方对农机化发展的紧迫性缺乏认识，认为生产、购买和使用农机完全是市场行为，农机化进程快点慢点没关系，不需要政府的推动与干预，并未把农机化提上日程，当地农业机械化发展长期裹足不前。广大农机人迫切盼望国家层面出台一个政策性文件，统一思想、明确责任，增强各级政府和有关部门对农机化发展重要性、紧迫性的认识，把扶持政策细化，破解农机化发展难题，实现新的跨越。 破题2006年我国农作物综合机械化水平接近40%，第四季度，农业部农机化管理司邀请从事宏观经济研究、公共政策研究及农业机械化研究的学者，全面分析农业机械化发展环境和发展趋势。专家认为，农机化发展有着很强的正外部性。它一头连着农业，关系主要农产品供给安全、职业农民培育及农业经营体制创新；一头连着农机工业，关系制造业振兴及国民经济平稳较快发展；农机作业等社会化服务又属于第三产业，关系农民就近就业和农民增收。因此，农业机械化发展不能完全由市场主导，需要政府层面的战略规划、政策推进。我国农业机械化发展进入中级阶段，从各国农机化发展的经验来看，日本、韩国等国家在机械化水平跨越40%后，通过实施国家全面促进政策，普遍只用了5-10年时间就实现了农业机械化。因此，农业机械化进入了加快发展的机遇期，也到了需要系统谋划、政策全面扶持的关键期。2007年，农机化司把推动出台加快发展农业机械化的意见作为年度工作的重中之重，并成立工作小组，司长亲自挂帅。2007年4月，向国务院报送《农业部关于当前我国农业机械化发展情况的报告》，主要内容是我国农机化发展的基本情况、面临的主要问题和对策措施。当月，农业部原部长陈耀邦、农业部原副部长洪绂曾、科技部原副部长韩德乾、中纪委驻农业部纪检组原组长宋树友、国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河、财政部财政科学研究所副所长苏明、中国农业机械化科学研究院院长陈志、农业部规划设计研究院院长朱明、中国农机工业协会理事长高元恩、中国农业机械流通协会会长崔本中和中国农业大学教授白人朴等12位专家联名致信国务院领导，汇报了他们的研究成果，认为农业机械化发展问题非常迫切，当前扶持政策还比较单一，建议国务院制定政策性意见，加大扶持力度。2007年5月1日前后，温家宝总理、回良玉副总理分别作出重要批示，指出到了统筹农业机械化和农机工业发展、制定和完善相应的政策和措施的时候了，要求有关部门，抓紧提出促进农业机械化又好又快发展的政策意见。随后，农业部农机化司立即组织有关同志起草《关于促进农业机械化又好又快发展》初稿。2007年6月，根据国务院领导指示，国家发展和改革委员会牵头召开会议，商定成立工作组。会上决定由农业部、财政部、工信部、科技部、水利部、人民银行、保监会、银监会等部委共同组成农机应用、财政税收、农机工业、科技、金融、保险等6个调研组，同时明确了任务、落实了责任。政策意见制定工作全面展开。 跨越各调研组从2007年6月到2008年5月，历经一年，先后深入20多个省市区实地调研，听取地方有关部门、农机企业、农民、农机服务组织的意见和建议，研究分析农业机械化和农机工业发展面临的问题及对策措施，并撰写相关专题调研报告。与此同时，农业部农业机械化管理司发动全国各地农机主管部门对本地区开展调研活动，整个农机系统全力投入此项工作中。多数省（市、区）农机局报送了关于促进农业机械化发展的政策建议。农机化司领导分别带队赴山东、江西、重庆、吉林等省调研农机化应用需求、基础设施建设、地方政策建议等情况，完成了农机应用组调研报告，并派人参与其他各组的调研。紧接着，农机科技组、农机金融组、农机保险组、农业工业组相继完成了调研报告，中国农机流通协会完成了关于发展农机流通业的研究报告。 2008年6月，由国家发改委农经司牵头，农业部农机化司会同中国农机工业协会、农机流通协会成立起草小组。在综合各调研组报告的基础上，起草小组完成了2万多字的《关于农业机械化和农机工业发展情况的报告》初稿。报告系统地回顾我国农机化发展的历程，基本经验，分析了当前加快农机化发展的必要性、紧迫性、可行性，剖析了我国农机化和农机工业发展的突出问题，提出了当前应采取的措施。在此期间，工业和信息化部成立，工信部装备工业司参与其中，对农机工业有关问题进行了衔接。2008年下半年，六个工作小组成员单位召开了多次联席会，并邀请地方、行业协会、专家，广泛听取大家对报告的意见。对于报告内容，与会同志给予了充分肯定，但认为报告还需对农机化发展突出问题产生的深层次原因进行进一步分析、找准症结，提高解决问题的针对性，并认为报告提出了很多政策，涉及到多个部委，应将报告主要内容改写为《意见》，并将《意见》代拟稿及其说明呈送国务院审议。在《意见》代拟稿起草过程中，农机化司对今后我国统筹农机化发展提出了比较完整的政策措施建议。包括支持科研院所及企业提高农机科技创新和制造能力，使农机产品多样化、系列化，物美价廉、质量可靠，丰富农民的选择；通过购机补贴政策和信贷优惠政策帮助农民买得起农机；通过财政专项、作业补贴促进重大农机化技术加快推广；通过在规划、用地、项目等方面支持农机合作社等服务组织；通过建立农机报废更新经济补偿制度，促进节能减排；通过免征通行费、免征农机作业服务营业税、补贴农机保险费，减轻农机服务者负担。等等。特别是针对基层农机化工作机构20多年都没有得到系统性投入，工作条件手段严重滞后，提出了实施农机化推进工程，把基本建设的欠账补上。这些政策措施，涉及很多个主管部门，农机化司力求将每项政策的必要性、紧迫性、可行性研究透，然后一项一项上门协调，争取理解，扩大共识。 焦点2009年3月-8月，《意见》代拟稿进入实质性完善阶段。稿件多次分送9个相关部委司局和专家学者再次征求意见。在征求意见过程中，大家对政策实施的公平与效率、是不是应该完全由市场主导，发展目标是否冒进等问题争论比较多。比如，关于购机补贴管理制度完善问题。近年，年度补贴资金增加到100多亿，一些部门、专家建议实行补贴“普惠制”，即农民想买什么农机产品都享受补贴，这样对所有农机企业和农民都公平，操作程序也大大简化。农业部农机化管理司认为：农业机械与普通的消费品不同，是农业的生产工具和农民的致富工具，在我国国情下，还不宜实行农机购置补贴的普惠制。主要有以下三个方面考虑：一是补贴资金有限，应突出补贴重点，用在调结构、上水平上，最大限度发挥补贴政策引导效应。二是如果政策上鼓励家家户户拥有农机，将易造成低档次农机产品严重过剩，更新装备提高生产质量的动力不足，刚刚培育起来的农机社会化服务市场萎缩，农业机械化再次走进死胡同。三是对所有机具都进行补贴，不利于促进农机工业技术进步和产业升级。农机产品质量和技术含量参差不齐，对所有机具都补贴，没有体现出扶优扶强、鼓励企业技术进步的政策导向，将会造成产能的低水平重复建设甚至是严重浪费，不符合转变经济发展方式的要求，也不利于购机农民权益维护。就以上问题，召开了有不同意见专家和部门代表参加的座谈会，经过多次充分讨论，多数专家同意了农机化主管部门的观点，财政主管部门、农机化主管部门也积极采纳了不同意见的合理部分。再如，关于2020年农业机械化发展目标问题。农机化司通过大量调研，并结合中国工程院农机化课题组研究成果，提出了2020年基本实现机械化（约70%）的目标。有人担心这个目标会不会太冒进，认为如果到时还有大量剩余农村劳动力，根据这个目标发展起来的农机产能、国家补贴购置的机具将超越实际需要，造成相关投入的浪费。针对以上担心，文件起草组邀请我国权威的人口问题专家做讲座，对中国人口发展趋势，特别是农村劳动力转移趋势进行了分析预测，以验证农业机械化目标的科学性。国家发改委负责同志主持召开了座谈会，邀请来自5个不同区域且具有典型特点省份的发改委主任、农业技术、农机工业等方面的权威专家，及各部委相关司局的负责同志，深入征求各方意见，请大家充分考虑各种不确定因素。国家发改委投资司、高新技术司、经贸司参与其中。大家讨论认为，农业、农民对农机化的依赖越来越迫切，这种趋势是不会逆转的，《意见》代拟稿中的农业机械化发展目标总体上是积极稳妥的，经过努力是完全可以达到的。针对近年来购机补贴资金连年翻番，农机工业产值高速增长，但农机工业自主创新仍然薄弱、民族农机工业后劲仍然不足的问题，文件起草组请来全国不同类型农机企业技术负责人进行专题座谈，力求再次挖掘症结所在。尔后，在《意见》中提出了四个围绕，即围绕大马力拖拉机、多功能收割机、高效节能大中型水泵、喷灌机等重大产品开发，加快产业升级和产品更新换代；围绕发动机、传动、电控、液压等核心部件研发，增强农机工业自主创新和核心竞争力；围绕科研手段和条件改善，提升农机新技术和新产品开发、试验试制能力；围绕科研机制创新，支持重点企业技术进步，带动行业发展。四个围绕的提出和相关政策的投入，找准了制约农机工业发展的“牛鼻子”，对加快我国农机工业又好又快发展，有着深远的意义。 出台2009年9月，经过长达一年半的基层调研、多次专题讨论，综合各方观点及多方协调，《意见》在广泛征求意见的基础上，不断充实丰富、完善并且成熟。2009年11月，经农业部、工信部、财政部、科技部、水利部、国土资源部、商务部、人民银行、银监会、保监会、税务总局等各有关部委会签，由国家发改委行文提交国务院，建议国务院常务会议讨论，并以国务院文件发布。2010年4月19日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》。会议指出，当前，我国正处于从传统农业向现代农业转变的关键时期，加快农业机械化和农机工业发展，对于提高农业装备水平，改善农业生产条件，增强农业综合生产能力，拉动农村消费需求，具有重要意义。2009年7月5日，国务院正式印发《关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》。这是改革开放以来，由国务院直接发出的第一个专门针对农业机械化发展的文件，其历史意义不可估量。《意见》明确了各有关部门的职责分工，并要求有关部门高度重视，按照职责分工，密切配合，加强指导，积极支持农业机械化和农机工业发展。同时，《意见》还要求有关行业协会要当好政府与企业、农户的桥梁，充分发挥协调、服务、维权、自律的作用。《意见》还要求地方各级人民政府要统一思想，提高认识，把发展农业机械化和农机工业提上重要议事日程；深入学习宣传和贯彻实施《中华人民共和国农业机械化促进法》、《农业机械安全监督管理条例》等有关法律法规，不断提高依法促进农业机械化发展的能力和水平；建立工作责任制，制定发展规划，明确发展目标，加强组织协调和相关机构队伍建设，扎实推进本地区农业机械化和农机工业又好又快发展。《意见》内涵丰富，任务明确，政策具体，具有很强的针对性、指导性，政策含金量高，可操作性强，成为我国农业机械化发展历史一个新的里程碑。
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