一、充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要意义
为什么现在要把引导土地有序流转、发展适度规模经营提上重要日程？因为这是深化农村改革的一项重要任务，是发展所需、大势所趋。党中央、国务院高度重视，十八大和十八届三中全会都对此作出了部署。习近平总书记强调，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，鼓励土地经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转；要提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平。李克强总理指出，要着力创新农业经营方式，在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，顺势而为，发展多种形式的适度规模经营，推动各种现代生产要素向农业集聚。这次，中央以两办文件出台的《意见》，是列入今年中央文件和党内法规制定计划的，经过国务院第62次常务会议、中央全面深化改革领导小组第五次会议和中央政治局常委会议三次审议，可以说是规格高、程序严，体现了科学决策、审慎决策精神。为什么中央要如此郑重其事？原因就在于，农村土地制度改革事关全局、事关长远，兹事体大，不可当一般问题对待；这件大事要事从一开始就要走对路、把握准，不能吃夹生饭，不能走弯路，不能犯不可逆的错误。对于这项改革的重要性，对于《意见》的重要性，怎么讲都不为过。可以说，引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营已经到了非搞不可的时候，同时又是一项非搞好不可的重要工作。对此，可以从这样几方面来深化认识。
（一）这是发展现代农业的迫切需要。全面建成小康社会，必须加快农业现代化步伐，实现“四化同步”。这些年，一方面，粮食连年增产，农业现代化水平显著提高；但另一方面，农业面临诸多老的制约和新的挑战，农业依然是“四化”中的短腿与弱项。要补上这个短腿和弱项，就必须加快农业现代化步伐，必须适应农村劳动力大量转移的形势、适应市场经济发展的要求，引导土地要素优化配置，发展适度规模经营，提高农业规模效益和市场竞争力。在工业化、城镇化进程中，农村劳动力转移就业，农村土地流转加快、农业经营规模扩大，是世界农业发展的普遍现象、一般规律，现在，我国也到了这样的阶段。截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%；农村各类专业大户达到317万户、家庭农场87万个、农民合作社124万家、农业产业化龙头企业12万家。引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营，是内在的要求、现实的课题。为此，必须通过引导土地有序流转、发展适度规模经营，来构建起有中国特色的农村土地制度和农业经营制度这两个制度基础，为建设专业化、标准化、规模化、集约化的现代农业创造必要条件。
（二）这是坚持和完善农村基本经营制度的迫切需要。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。坚持农村基本经营制度，就是要坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。这三个方面要求，实践证明是符合国情农情的，必须毫不动摇地长期坚持。同时，根据农村社会结构变化和农业生产力水平提高等新情况，在稳定基本经营制度的前提下，加以调整完善、发展创新。1997年，中办、国办印发的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），正是在坚持农村基本经营制度的前提下，回答了第一轮土地承包到期后怎么办的问题，在理论和实践上解决了土地集体所有、家庭承包、30年不变的问题，为后来农业农村近20年的持续较快发展和稳定奠定了重要基础。时隔17年后，中央又出台《意见》，对新形势下农村土地承包相关问题作出比较全面的政策安排，实际上是对农村基本经营制度的完善与发展，对今后一个时期农村工作具有重要指导意义。根据《意见》精神，引导农村土地经营权有序流转，流转的是承包农户的经营权，既有利于进一步解放和发展农业生产力，为发展农业适度规模经营创造了条件，又没有改变农村土地集体所有制性质，没有改变土地承包关系，没有动摇家庭经营基础性地位，没有动摇党的农村政策的基石，使得农村基本经营制度在稳定的基础上，又与时俱进进一步完善，更加适应形势、顺乎民意。
（三）这是保障农民合法权益、保持农村和谐稳定的迫切需要。土地是农民的命根子，是农民的根本利益所在。农民主要关心“三块地”，就是承包地、宅基地和集体经营性建设用地。其中，承包地是农民最重要的生产资料和最基本的生计保障，涉及的面积最大，利益关系也最复杂，这些年，土地征占、土地流转纠纷增多，保护农民土地权益问题突出。目前，我国有2亿多农户，经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数。引导承包地经营权有序流转，这关系到城镇化进程中亿万农户的土地合法权益，关系到农村的和谐稳定。在这样的情况下，只有进一步重申基本原则，明确政策界限，真正让农民在土地流转和规模经营中受益、土地权益不受损害，才能调动他们参与的积极性，土地经营权流转才能“有序”进行，农村的和谐稳定才有保障。为此，《意见》特别强调，必须坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，坚决防止侵害农民土地权益，禁止在土地流转中搞强迫命令。
（四）这是解决好土地流转、规模经营中突出问题的迫切需要。从近年来的实践看，我国农村土地流转明显加快，规模经营快速发展，为现代农业建设和农民增收发挥了重要作用。土地流转总体是健康的。但是，也存在着因承包关系不明、承包地权属不清导致土地流转不畅，以及违背农民意愿强行推动、甚至下任务指标搞土地流转，“非粮化”“非农化”倾向严重等两方面突出问题。纵观世界其他国家的发展历史，不同的做法会带来两种截然不同的结局，一种是引导土地有序流转，以农户为主体发展适度规模经营，既促进了工业化、城镇化，也解决了农民就业增收问题，如欧美一些发达国家；另一种是土地向少数人集中，农业生产规模扩大了、甚至公司化了，但大量失地失业农民涌入城市，形成难以解决的“贫民窟”等城市病，跌入“中等收入陷阱”，如拉美一些国家。这次中央及时下发《意见》，就是在这个重要时刻、紧要关口，给大家指明路、提个醒，防止上岔道、走弯路。
总之，中央制定下发这个《意见》，与1997年中办16号文件一样，既是当前实践的迫切需要，也是长远发展的客观要求。这是今后10-20年农村土地制度和农业经营制度改革创新的指南。我们一定要认真学习、深刻领会，既要看准方向，又要认准路子；既要着眼解决农业问题，又要着眼解决农民问题；既要因势利导积极作为，又要循序渐进有历史耐心；既要看到世界各国发展现代农业的一般规律，又要看到中国人多地少的特殊国情农情，切实把思想和行动统一到中央的决策部署上来，统一到《意见》精神上来，准确把握政策要求，积极稳妥做好工作。
二、深刻领会中央精神，准确把握《意见》要求
两办的《意见》共5个部分、19条，内容丰富、立意深远，政策性、指导性都很强，我们要认真研读原文，确保精神领会到位，实践把握到位。贯彻落实好《意见》，核心是路子要清、步子要稳。所谓路子要清，就是实现“三权分置”，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权；所谓步子要稳，就是做到“三个适应”，即农业适度规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。重点要把握好八个方面内容：
（一）以“三权分置”重大理论创新为指导。大家知道，我国农村土地归集体所有，这是《宪法》明确的，但其实现形式在不同时期是有区别的。人民公社时期搞集体所有、集体经营，效果不好。十一届三中全会以后，我们实行农户承包经营，实际上是把土地集体所有权与农户承包经营权实行“两权分置”，既适应了农业生产特点，又充分调动了农民积极性，实践证明效果是好的。当前，在工业化、城镇化快速发展背景下，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。对此，习近平总书记明确指出，搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是我国农村改革的重大创新；现在，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的实际，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成，加快农业农村发展。总之，实现“三权分置”，是一个重大理论创新，也是深化农村土地制度改革的一个基本遵循。
（二）抓住稳定承包关系这一基础。只有稳定土地承包关系，农民的土地承包经营权得到充分保障，他们才能放心长期流转，流入方才能获得稳定的经营预期。现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，是维护农民土地承包经营权的基础。过去，对农户承包地主要是按照合同进行管理，存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。这使许多农民心里不够踏实，总担心土地流转出去自己的权益无法保障。稳定农村土地承包关系、保障农民土地承包经营权，关键是搞好承包地确权登记颁证，健全土地承包经营权登记制度，颁发权属证书，强化物权保护，为土地经营权流转奠定坚实的产权基础。习近平总书记强调要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。李克强总理在《政府工作报告》中明确要求抓紧农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为指导各地进一步做好承包地确权登记颁证工作，《意见》明确：要按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜、分级负责的原则稳步推进；原则上要确权到户到地，在尊重农民意愿前提下，也可以确权确股不确地；要强化县乡两级责任，建立党委政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；加强工作保障，经费纳入地方财政预算，中央财政给予补贴。这些要求一定要落实好。
（三）确保土地经营权流转有序进行。土地流转是资源优化配置的过程，是经济规律使然。土地作为生产要素，需要流转；部分农民外出打工，需要流转；提高农业特别是粮食生产效益，也需要流转土地。中央制定这个文件，一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序。什么是有序？就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。农村劳动力在城镇找到比较固定的工作，有了稳定的务工收入，农忙时节回家种地就成了负担，他们自然就会想把承包地流转出去。流转签了合同，办了手续，就有约束，便于规范。我们只能顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那就会影响土地流转健康发展的基础。对于土地流转的规范问题，关键一条是各级干部怎么把握、怎么指导。习近平总书记特别强调“三个不能”，就是在土地流转中不能搞大跃进、不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥，遇到问题要及时提醒纠正。我以为，只有做到这“三个不能”，才能做到有序。据统计，近年来全国承包耕地流转比例提高幅度逐年扩大，去年提高了4.8个百分点，今年上半年又提高了2.8个百分点。这表明流转速度不是问题，没有必要人为加速。为此，《意见》强调，土地流转要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，制定流转市场规范，构建多种形式的土地经营权流转市场，为流转双方提供服务，引导承包农户与流入方签订书面流转合同，健全纠纷调处机制，确保土地流转规范有序进行，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。
（四）把握好规模经营的度。发展规模经营势在必行，但规模要适度，要与人地关系相匹配，不能脱离人多地少的基本国情。土地经营规模要与农业劳动力和人口流出相适应，要兼顾效率与公平、发展与稳定。未来如果全国农户户均规模达到100亩，现有耕地只需要2000万农户耕种，其余的2亿多农户怎么安置、怎么消化？这只能是一个比较长的历史过程。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地。实践中，许多同志希望在全国有一个规模经营的适度标准。但到底多少算“适度”，需要根据区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定，现阶段很难在全国范围内制定一个统一的面积标准。《意见》提出，对土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10-15倍的，应当给予重点扶持。这主要是考虑到我国农户平均承包土地面积不足8亩，10-15倍大约在100亩左右，按农户家庭2个劳动力种粮计算，务农收入可相当于外出打工收入，有利于吸引青壮年劳动力安心务农。各地可以依据农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。需要强调的是，农业经营规模不是越大越好，要与农业生产力发展水平与农户经营管理能力相适应，否则过犹不及，会出现边际效益递减。农业规模经营可以有多种形式，既可以通过积聚土地资源，形成土地规模经营，也可以通过发展农户间的联合与合作以及农业社会化服务，来提高组织化、规模化水平。种植大户、家庭农场、土地股份合作、土地托管等，都是好的形式，各有特点，各有优势，也有各自适应的领域和行业，都属于规模经营，要因地制宜、科学推进。当前特别要重视发展农业社会化服务。国际经验表明，中小规模的农业经营者更需要依托社会化服务组织，才能确保足够的市场竞争力。健全的农业社会化服务体系，是农业适度规模经营发展的有力支撑。
（五）在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的，也为世界各国农业发展的历史所证明。在我国农业现代化过程中，家庭经营蕴藏着巨大的潜力，具有广阔的发展前景，不存在生产力水平提高以后就改变家庭经营基础性地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。要高度重视普通农户，引导他们采用先进科技和生产手段，增加技术、资本等生产要素投入，在此基础上，鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场，打造传统承包农户的“升级版”。要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，促进多种经营方式共同发展，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。为此，《意见》明确提出，要加大扶持力度，加快培育新型农业经营主体，建立健全农业社会化服务体系，培育多元社会化服务组织，开展新型职业农民教育培训。
（六）充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速发展，而侵害了农民利益，造成农村不稳定。很多时候，我们往往自以为比农民高明，习惯替农民做主。实践证明，一些地方违背农民意愿，让农民土地“被流转”“被规模”，损害了农民权益，伤害了农民感情，最终也难以保障规模经营的可持续发展。这方面的教训很多，我们一定要引以为戒。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和地方政府都不能越俎代庖，我们基层干部主要是做好引导服务工作。否则，可能暂时解决了农业问题，却解决不了农民问题。那样的话，纵然提高了劳动生产率，却导致农民失地、失业，享受不到改革创新的成果，带来更大的社会矛盾和问题，得不偿失。从实际出发，尊重农民意愿，是党的农村工作两大准则。我们要时刻牢记，农民是农村改革创新的主体，农村改革创新靠的是农民，为的也是农民。任何改革创新都要充分尊重农民意愿，激发农民的积极性和创造性；任何改革创新都要得到农民的认同，即使办好事，首先也要农民愿意。
（七）坚守农地农用的底线。习近平总书记讲，耕地红线要严防死守，保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。我们必须严格落实耕地保护责任制，决不允许借土地流转之名搞非农建设。我国农村缺资金、缺人才，缺先进管理理念，改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入是必要的。我们欢迎和鼓励工商企业投资农业，这个政策是明确的，《意见》对鼓励工商企业下乡发展农业讲了很多，企业下乡搞农业大有可为。但从实际情况看，工商企业直接租种农户土地经营，有利也有弊，好的一面是可以带来先进的技术和生产模式，为农业输入现代的生产要素，不好的一面是往往会挤占农民就业空间，甚至触碰土地“非农化”的底线。我以为，工商企业进入农业，主要是在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积租种农户承包地。老板下乡，要带动老乡，而不是代替老乡。因此，对工商企业租赁农户承包地要加强监管和风险防范。按照《意见》要求，对工商企业长时间、大面积租地要有明确的上限控制，并按面积实行分级备案，建立健全资格审查、项目审核和风险保障金制度，加强事中事后监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为。各级农业部门要按《意见》要求，切实加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管。同时，积极配合国土部门，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。
（八）重点支持粮食规模化生产。近年来，中央制定了一系列强农惠农富农政策，推动实现了粮食生产“十一连增”，大好局面来之不易，应备加珍惜。习近平总书记讲，我们的饭碗必须牢牢端在自己手里，我们的饭碗应该主要装中国粮。怎样才能端牢饭碗？怎样保障国家粮食安全？一方面，要严守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。种粮效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠适度规模经营，提高比较效益。要鼓励和引导流转土地种粮食，重点支持粮食规模经营主体。《意见》提出，要确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。同时明确了一系列扶持措施。要尽快落实这些扶持措施，包括，新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜，优先安排农机具购置补贴，开展生产者补贴试点、目标价格保险试点、营销贷款试点，逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，通过产业规划和相关农业生产扶持政策，引导经营主体生产粮食；合理引导粮田流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积，调动流入方种粮积极性。
如果把上述8个方面归结起来，可以归纳为8句话、32个字，就是：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。形象地讲，三权分置是方向，要牢牢把握不动摇；确权登记是路基，夯实基础才牢靠；有序流转、适度规模是轨道，不偏不离最紧要；家庭基础是根本，不能轻易去动摇；农民自愿、农地农用是底线，碰了底线要叫停；鼓励种粮是目标，新型主体重点保。
三、狠抓落实，切实把《意见》贯彻好
贯彻落实好《意见》，涉及亿万农民群众的切身利益，事关农村改革发展稳定大局，全局性、长期性、政策性都很突出。各级农业部门要立足农业农村改革发展实际，把贯彻《意见》作为大事要事来抓，加强领导，周密部署，狠抓落实，确保政策不走样、工作不跑偏，确保土地流转、规模经营健康发展。
一要抓紧研究制定配套政策。《意见》的内容十分丰富，既作出了许多比较具体的规定，又提出了一些需要根据实际情况进一步细化实化、出台配套政策的任务。农业部将会同有关部门积极推动相关法律法规的修订，尽快出台工商企业流转土地资格审查、项目审核和风险保障金制度的指导意见，提出土地承包经营权确权登记颁证的操作性政策建议和具体工作指导意见。各级农业部门要加强调查研究，针对当地实际，主动提出推动《意见》落地的具体建议，当好党委政府的参谋助手，推动出台配套政策措施和实施意见。同时，要积极协调发改、财政、国土等部门，争取把新型经营主体用地、用电、用水等方面的扶持政策落到实处。
二要加强宣传培训。农业部将举办学习贯彻《意见》专题轮训班，对省级农业行政主管部门以及市级有关负责人进行专题培训，使农业领导干部全面领会精神实质，准确把握政策要求。各省农业行政主管部门也要组织各县和农业系统相关负责人进行专题培训。同时，要做好《意见》宣传解读工作，采取群众喜闻乐见的形式，让广大农民群众、新型经营主体和农村基层干部了解《意见》内容，知晓政策精神，积极参与到土地有序流转发展适度规模经营的进程中来。
三要加大监督检查力度。《意见》就保护土地资源、维护农民权益等，作出了许多禁止性规定，既是政策界限，也是政治红线。各级农业部门要把督促检查这些规定的落实，作为贯彻《意见》的重要任务，会同有关部门，适时开展专项检查。各地要按照《意见》精神，对本地土地流转情况开展一次检查，要梳理已有的政策文件，确保符合中央精神，该调整的调整，该废止的废止；特别是对下指标、定任务，强迫农民流转承包地的行为要及时纠正，以后再有发生要严肃查处；对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要加强监督检查，加强事中事后监管，及时查处纠正违法违规行为。
四要积极稳妥开展相关试点工作。《意见》对一些政策措施提出了试点的要求，要尽快制定试点方案，充分发挥国家现代农业示范区和农村改革试验区的先行先试作用，抓紧把有序推进土地经营权抵押担保、扶持粮食规模化生产、政府购买公益性服务等试点试验开展起来，摸索出可复制、可推广的经验。对土地经营权抵押担保试点，要经批准后规范开展，要有相应的监管办法，一定要明确，抵押必须经过承包农户同意、抵押的只是流转期间的收益。同时，鼓励基层和农民群众创造创新，为完善政策、推动修订法律法规打好基础。
五要加强组织领导。各级农业部门要在当地党委政府的统一领导下，会同有关部门把引导农村土地经营权有序流转、发展适度规模经营，作为重要政治责任，摆上重要日程，加强组织领导，严格按照中央政策和国家法律法规，妥善解决好农村土地流转中出现的问题，积极引导好发展好土地流转和适度规模经营。同时，要按《意见》要求，加强农村经营管理体系建设，加强农经机构和人员配置，确保事有人干、责有人担。
做好农村土地经营权流转和适度规模经营工作，意义重大，任务艰巨。我们一定要履职尽责，扎实工作，全力把《意见》贯彻好，为现代农业建设和经济社会发展大局作出新的更大贡献！
（本文系农业部部长韩长赋<?xml:namespace prefix = st1 />2014年12月4日在宣传贯彻《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》视频会议上的讲话）
