支持农民工就业创业要有长期的制度安排
——对话杨志明、丁大建、夏柱智
◇杨志明
◇丁大建
◇夏柱智
嘉宾
杨志明 中国劳动学会会长、人力资源和社会保障部原副部长
丁大建 中国人民大学中国就业研究所研究员
夏柱智 武汉大学中国乡村治理研究中心副教授
主持人
农民日报·中国农网记者
孟德才 刘诗麟
农民工就业问题关乎亿万农民福祉和经济社会全局稳定。日前，人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部、农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《关于进一步支持农民工就业创业的实施意见》（以下简称《意见》），对支持农民工就业创业作出进一步部署。今年农民工就业创业有哪些新难点亟待解决？怎样更好地促进农民工就业稳定？解决农民工欠薪老问题，有哪些新方法？本期对话邀请杨志明、丁大建、夏柱智三位专家展开交流与探讨。
我国劳动领域将进入高技能人才引领的“技工”时代，新增农民工的有限性和掌握数字技能的农民工快速发展，正使农民工成为技能劳动者的主体，农民工将成为宝贵的人力资源
主持人：今年以来，我国农民工就业创业形势整体如何？面临哪些新的困难和挑战？近日，多部门印发《意见》，有何现实意义？
杨志明：今年以来多种冲击叠加对农民工就业产生较大影响，尤其是餐饮、酒店、零售、文娱等受疫情冲击较大的行业使农民工失岗更多，不少小店铺、小工程、小加工、小文娱等小微企业歇业使农民工转向新的就业，快递、外卖、网约车服务、家庭服务、网络营销服务等现代服务新业态逆势增长，农民工和企业抱团取暖，共克时艰，显示出网约经济吸纳就业的活力与韧性。
总体来看，农民工就业受到的影响是阶段性的，随着经济加快恢复，中长期企业“招工难”仍是主流。新增农民工的有限性和掌握数字技能的农民工快速发展，正使农民工成为技能劳动者的主体，农民工将成为宝贵的人力资源。国务院参事室和中国劳动学会农民工发展课题组研究表明，我国劳动领域将进入高技能人才引领的“技工”时代，“人口红利”向“技能红利”转变，数字经济下人力资源向人力资本跃升。稳定农民工就业创业，就是稳住我国就业基本盘，有利于扎实推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。
夏柱智：今年以来，农民工就业困难、收入下降是普遍的，表现为：由于工业、服务业受影响，返乡待业农民工数量增加；订单减少、农民工工作时间减少、工资收入降低；农民工就业不确定性增加、就业风险变大；集中在建筑业的中高龄农民工就业更加困难；中西部欠发达务工大县就业困难农民工更多。与此同时，和2008年金融危机时相比，现在的农民工生活支出增多，这和农民工快速城镇化有关。很多农民工过去几年在城镇购房、买小汽车，承担着较大的还贷压力。
此次《意见》印发的独特背景是大规模的农民工留乡返乡，乡村面临较大经济社会压力，为此需要从政策层面加强对农民工就业创业的支持。
丁大建：从我国经济发展大背景看农民工就业形势，可以分为两种类型，常态和非常态。常态是指根据经济发展变化发生的就业形势正常演变，与之相对应的是非常态，指的是受重大突发事件影响，农民工就业形势出现阶段性、突发性变化。这几年，非常态的影响因素主要是新冠肺炎疫情。
在常态化情况下，农民工就业其实已经不成问题，许多地方甚至出现农民工供不应求的情况，在这一语境下谈促进农民工就业，更多是指支持农民工更好地择业、做好就业保障，而不仅仅是促进他们找到工作。但受新冠肺炎疫情的突发影响，经济增长增速放缓，就业市场整体受到波及，许多中小企业遭受冲击，而中小企业雇佣的农民工较多，导致今明两年农民工就业情况不容乐观，需要出台针对性的扶持政策。
此时出台的《意见》现实意义重大，既有旨在克服眼前困难的短期安排，也有着眼于健全制度机制的长远谋划，希望其对于促进农民工就业创业能发挥更加积极的作用。
主持人：受新冠肺炎疫情多点散发、经济新的下行压力加大等多重因素叠加影响，农民工就业创业面临较大挑战。在经济社会发展不确定性因素增多的背景下，如何确保农民工就业创业的稳定性、确定性？
杨志明：应对当前疫情冲击叠加特殊困难，需要有保障农民工就业生活的特殊之策，以产生特殊时期确保农民工稳岗就业与生活保障双兼顾的效果。
对因失岗导致生活困难的农民工，可将其纳入常住地就业困难人员范围，让他们在失岗期间有基本稳定的生活保障。在这方面，可以鼓励和支持平台企业及众包人力资源服务企业对灵活就业农民工给予帮扶，对受疫情影响较长时间未能就业的人员，给予相当于“城市低保”的生活补助；对外出“打零工”无法回乡的农民工，积极帮助解决食宿保障问题，让他们感受到特殊时期城市基本公共服务的“兜底”和温暖。
要注意的是，农民工中有大量零工，他们与用人单位存在劳务关系而非签订劳动合同，导致相关权益得不到法律保障。建议将这部分农民工纳入工程建设领域劳动用工实名制管理，保障其合法就业权益。与此同时，指导他们与用工单位签订劳务合同时，对工作内容、报酬、医疗、劳动保护待遇等权利义务进行明确，依据民事法律关系调整双方的权利义务。
丁大建：农民工就业不稳定是历史遗留的制度性问题。长期以来，许多农民工就业缺乏相应保障。在经济社会发展常态化情况下，农民工就业是相对容易的，但因为工期短、兼职打工、缺乏就业保障等原因，造成农民工流动性大、就业不稳定。这样在经济下行压力加大的情况下，如非常态的新冠肺炎疫情冲击下，就容易首先被裁员，失业期间也缺乏相应补助等。
这些年国家一直在加强保障农民工就业方面的改革，目前已经迈出了第一步，就是给农民工缴纳社会保险，包括养老、医疗保险，实现了“从无到有”。但也要看到，这些社会保险多是福利性质，数额不多、力度不强、覆盖范围也不够。农民工就业制度改革点多面广，任务繁重，不是一蹴而就的。我们可以遵循先易后难原则，选择一个更容易着手又能取得较大突破的切入点。我认为，将农民工就业群体纳入城镇职工保险体系不失为一个重要的抓手。
老一代农民工“退场”或“转场”更需要我们有温度地给予帮助。在政策制定上不能短视，要放宽年龄限制，综合考虑他们的劳动能力、务工诉求，帮助提供职业技能培训，推动“人口红利”向“技能红利”转变
主持人：数据显示，2021年全国50岁以上农民工占比达27.3％，比上年提高0.9个百分点。《意见》明确要做好大龄农民工就业扶持，企业不得以年龄为由“一刀切”清退大龄农民工。您怎么看待这一问题？在实施中应重点考虑哪些问题？
丁大建：农民工老龄化背后是中国人口结构变化导致的劳动力结构变化，当然也导致了农民工劳动力供给的老龄化。在前些年，农民工就业容易时，农村剩余劳动力基本转移完毕，目前外出就业的农民工数量变少、供给下降。前不久一些地方和行业出台政策“一刀切”清退大龄农民工，使一部分60岁以上仍有劳动能力和就业意愿的农民工被迫退出相关工种和行业，但年轻农民工因为不能吃苦、思想观念不同等原因，又不能及时补位，这在经济发展常态下会导致企业用工紧张，以及农民工劳动力市场的结构性失衡。而在非常态的新冠肺炎疫情冲击环境下，则又会导致农民工群体就业状况的恶化。
实际上，许多60岁以上的农民工还能从事不少辅助类、服务类工作，自己也有工作意愿，长期以来的工作惯性也让他们不愿就此退休。客观来看，我国老龄化速度加快，制度和观念上难以及时转变，中间需要一段过渡期，这个过渡期还需要大量劳动力供给，因此在政策制定上不能短视，而是要结合实际情况，根据劳动力的需求，结合不同工种难易程度，出台惠及企业和农民工双方的政策，引导老一代农民工缓慢有序退场，让新一代农民工更好补位。
夏柱智：大龄农民工多是“50后”“60后”，主要活跃在建筑业，为我国改革开放以来的城乡建设作出了巨大贡献。他们有劳动能力、有务工诉求，没有严格的“退休”观念。若超过60岁便被强制清退，就直接降低了农民家庭收入，也不利于农村老人积蓄养老收入。
对大龄农民工，我认为不存在“清退”“超龄”概念，我曾用“概念霸权”来反思前一阶段地方政府以年龄为由，“一刀切”清退大龄农民工的做法。农民工“干不动了”，自然而然会退出劳动力市场，回到家乡从事农业，没有必要采取行政规定的方式，或者变相通过限制大龄农民工购买工伤保险等方式清退。
杨志明：老一代农民工经过数十年的辛劳，不少人的体力、精力已不适合建筑施工一线“爬高上架”等高强度且有风险的工作。他们的“退场”或“转场”更需要我们有温度地给予帮助。
具体实施中，首先要科学准确评估大龄农民工的劳动能力，为他们提供转岗、转业机会。对于已经超龄但仍具备劳动能力的农民工，可以在同一工地内转岗至保安、保洁等辅助性岗位，也可由就业服务部门帮助对接至装饰、装修等相关行业或其他行业中对体能要求不高的岗位。
其次，放宽对农民工的年龄限制。一方面，对于暂时没有转岗、转业机会的超龄农民工，可以适度放宽失业登记的年龄要求，帮助其进行失业登记并提供后续服务。另一方面，结合实际对确有就业能力和培训需求的超龄农民工给予转岗、转业的职业技能培训，提升大龄农民工转岗、转业能力，拓展就业渠道，推动“人口红利”向“技能红利”转变。要注意结合2019年以来人社部发布的56个新职业，引导农民工学习新技能、投身新职业。
农民工返乡创业可称为“城归”。“城归”创业可以成为活跃县域经济发展的新生力量，有利于带动农村劳动力就地就近转移就业、解决中西部地区乡村承接产业梯度转移的问题
主持人：退出后也能有保障，大龄农民工才愿意安心返乡。您认为，应从哪些方面进一步加强和完善农村养老、医疗等社会保障体系，才能让更多大龄农民工“敢退愿退”？
杨志明：首先，继续推进建筑业按项目参加工伤保险，确保将建筑业农民工全部纳入工伤保险覆盖范围，保障超龄农民工的工伤权益；对于建筑业之外的其他超龄农民工，也要考虑相应的保障措施。
其次，推动农民工参加城镇职工养老保险，对于达到退休年龄而没有达到缴费年限的农民工，给予一次性补缴的政策，保障超龄农民工基本生活来源；加大国家财政对职工养老保险的转移支付力度，借鉴划拨国有资产充实社保基金的做法，通过设立专项基金的方式，为超龄农民工养老保障提供资金来源，发挥养老保险的再分配功能。
第三，在将新就业形态劳动者纳入最低工资保障范围的基础上，将超龄劳动者也纳入其中。
最后，加强农民工权益保障。一方面，发挥工会在保障超龄农民工权益方面的作用，将超龄劳动者权益纳入集体协商内容之中，将超龄农民工劳动权益体现在集体合同当中。另一方面，在法律适用方面统一标准，发挥法律的保障作用。可以通过典型案例、指导意见、司法解释等适当方式，统一调解仲裁机构、人民法院法律适用标准，妥善处理好相关争议案件，更好维护超龄劳动者劳动保障权益。
夏柱智：乡村振兴要有应对人口老龄化战略视角。如何吸引大龄农民工返乡？我认为有三点很重要，一是土地保障要强，二是农业社会化服务要好，三是农村养老要跟得上。
在土地保障方面，要进一步明确和保障农民的土地权益。近年来，我国不断深化农村土地制度改革，修订了《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》，出台了更为综合性的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，这些法律为保障农户土地权益，增强土地对农村老年人的保障作用提供了制度基础。
在农业社会化服务方面，要从财政补贴、技术推广和农民组织层面大力推进机械化。农业社会化服务体系构建的主要制约因素是土地细碎化问题，目前一些地方已经探索出诸如“成立土地股份合作社”“按户连片耕种”等经验做法，取得了积极成效，值得推广借鉴。
在农村养老方面，要不断强化农村养老制度和服务供给，大力发展具有中国特色的、社区性的“互助养老”，满足农村老人精神需求；积极探索建设家庭作坊式的中小型养老机构，满足农村高龄、失能半失能老人就近生活照料的需求。
主持人：近年来，我国农民工就业创业呈现新趋势：跨省流动减少，省内流动增多，越来越多农民工倾向于返乡就近就地务工。您怎么看待这一趋势？这对各地做好农民工就业创业服务保障工作提出了哪些新要求？
杨志明：当年海外留学人员回国就业创业被称为“海归”，如今农民工返乡创业则可称为“城归”。2020年以来，返乡入乡创业热潮持续增长。据相关数据显示，目前全国返乡入乡创业创新人员已超过1120万人，预计到2025年有望达到1500万人。可见，农民工返乡创新创业具有持续性的韧性与活力。
农民工返乡就业创业能带来以下优势：第一，“城归”创业带动农村劳动力就地就近转移就业，尤其是破解了我国中西部地区边远乡村农村劳动力转移就业中难以留住本地劳动力的难题。
第二，“城归”创业成为活跃县域经济发展的新生力量。农民工返乡创业的萌动与乡村振兴的需求主动有效对接，所办项目有贴近市场的优势，本身就是因地制宜、接地气的招商引资，改变了单一的招商引资方式，打破了“引得多、落地少”的局面。
第三，“城归”创业多是在经济欠发达和不发达地区，解决了中西部地区乡村承接产业梯度转移的问题。农民工返乡创业在广阔乡村、尤其是中西部地区产生集聚效应，带动欠发达地区吸纳东部转移的产业，办起先进制造业企业，更好开发本地资源。
夏柱智：新形势下，中西部地区农民工留乡返乡规模增加，地方政府可以从以下方面做好服务保障工作。
首先，多渠道解决中高龄农民工的就业难题。可以采取的办法是，在县域范围内实行阶段性的“以工代赈”工程，吸纳建筑业农民工就业，开发公益性岗位向他们倾斜。
其次，为返乡创业农民工群体提供必要的服务。对接在外经商的农民工，通过招商引资，吸引其回到家乡工业园区办厂，壮大县域经济。对希望在农村创业的返乡农民工，政府在进行政策扶持的同时，应根据地方业态布局状况做好创业研判，引导其规避创业风险。
最后，要避免盲目大范围地通过行政方式推动某一领域的创业。创业活动是返乡农民工个体事务，是自主投入、自主承担风险的，如果不顾实际一味大范围推动一个产业，很容易造成生产过剩、销路受滞，最终损害的还是创业农民工的利益。
结合今年“欠薪”问题的新形势，要严守欠薪整治“高压线”，加大劳动争议处理力度，通过线上线下的形式，以法律和调解相结合的方式破解农民工欠薪问题
主持人：很多农民工来自于脱贫地区，他们的收入情况关系到巩固拓展脱贫攻坚成果。《意见》明确对国家乡村振兴重点帮扶县、易地搬迁大型安置区等重点地区进行政策倾斜。这些利好政策在落地过程中要注意哪些问题？对于确保这些地区脱贫人口稳定就业增收，您还有哪些更好的建议？
夏柱智：《意见》落地中需要注意两个问题：一是脱贫之后，“脱贫人口”依然作为监测对象，成为地方政府特别关注的对象。脱贫人口包括两类：一类是兜底脱贫人口，他们基本上是失去劳动力的病残人口，要继续对他们实施政策兜底。另一类是弱劳动力人口，他们外出务工能力不强，地方政府可以通过帮扶，助其找到就近的就业岗位。
二是要处理好区域劳动力市场和全国劳动力市场关系，避免过于依赖项目下乡与行政动员。要解决脱贫人口的就业问题，根本上还要依赖经济发展，依赖全国性的劳动力市场。政府发挥的作用是公共性的，政府要加强劳务输出组织，推动劳动力愿出能出。过去有本级地方政府要求村级组织发展乡村产业项目，通过“下指标”的方式分摊就业，效果并不好。这一情况要注意避免。
主持人：临近岁末年尾，农民工欠薪问题再次成为社会关切的话题。梳理近年来全国各地的根治欠薪行动，既有制度安排，也有专项治理，取得了较为显著的成效。结合今年的新形势，怎样在制度和行动上进行再创新，让根治欠薪工作取得进一步实效？
丁大建：农民工欠薪是个老问题，长期来看，这其实是我国就业制度改革不到位的一种表现，改革40多年来农民工就业一直未能与城镇职工就业及保障制度并轨，这是农民工欠薪问题产生的根源。今年受新冠肺炎疫情冲击等多重因素影响，必然使这一老问题更加凸显。要想整治这一问题，既要从宏观、长远层面，不断深化农民工就业制度改革，也要在微观、直接层面，加强对企业经营的支持，有针对性地扶持受波及较大的企业，比如餐饮行业，在给企业补贴资金时，要规定留出足够额度来发放农民工工资，并确保能发到农民工手中。在这一特殊时期，各级政府还应对下岗、失业、返乡农民工中的困难群体给予真金白银的生活补贴和资助。
要明确的是，欠薪分为恶意欠薪和因经济原因欠薪，前者是指一些黑心老板故意克扣工资，对这种情况自然要加大打击力度，借助法律等高压手段帮助农民工维权；后者包括一些确实受到经济和经营因素影响发不出工资的企业。在目前环境下，对这部分企业要有针对性帮扶，平衡好企业与农民工的利益分配关系，企业保住了，对企业、农民工和社会都是有利的。
夏柱智：欠薪是农民工最担心的问题。经过多年的制度建设和专项行动，根治欠薪这方面，已经比较成熟了。2022年，农民工找工作不容易，也面临更普遍的欠薪问题。结合今年的新形势，应该加大劳动争议处理力度，通过线上线下的形式，使用法律和调解相结合的方式来解决农民工欠薪问题。
近期，笔者在浙江金华调研时发现，政府把农民工欠薪治理纳入县域综合治理体系，县和乡两级综治中心（又称为“矛盾调解中心”）设置专门窗口调解农民工劳资纠纷，主要是欠薪问题。在乡镇，农民工可以通过乡镇司法所矛盾调解中心来低成本解决欠薪问题。在乡镇无法处理农民工欠薪问题时（涉及人数很多、专业性很强），则上交到县矛盾调解中心。这些举措有效减少了欠薪引发的社会矛盾积累，促进了社会和谐。
主持人：支持农民工就业创业是一项综合性的制度安排，要考虑长远、计划周到、更有温度地制定相关政策。从眼下来看，要聚焦当前农民工就业创业面临的难点焦点问题，出台针对性强的保障措施，为农民工纾困解难；从长远来看，要从就业制度改革方面长期发力，着力解决农民工就业权益保障不足、就业稳定性差等历史遗留问题，积极构建城乡统一的劳动力市场，不断完善支持农民工就业创业的政策和制度环境。感谢三位嘉宾做客《对话》栏目，分享精彩观点！
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