乡村规划要让村民共同参与

——对话张辉、陈安华、饶罡明、曾文婷

　　张辉

　　农业农村部规划设计研究院院长

　　陈安华

　　浙江省建科建筑设计院教授级高工

　　饶罡明

　　安徽省黄山市黟县副县长

　　曾文婷

　　四川省成都市乡村规划师

　　乡村规划建设，不是要拆了茅舍建高楼，千村万户建设成一样的房子，而应充分考虑当地实际情况，结合发展做好规划建设。应把保护和传承中华优秀传统文化作为规划编制的重要内容，保护传承乡村有形文化，培育提升乡村精神文化，挖掘开发乡村文化价值。

　　建设宜居宜业和美乡村，建什么？怎么建？离不开乡村规划。近年来，从《“十四五”推进农业农村现代化规划》到《乡村建设行动实施方案》，都对乡村规划的重要意义和重点任务进行强调和部署。而随着各地乡村建设行动的推进，基层干部群众对科学规划的需求也越来越迫切，高校团队、知名专家、乡村规划师等各方合力，有力促进了乡村建设提质增效。做好乡村规划，有哪些实践经验？还有什么难点痛点？怎样因地制宜做好规划，防止“千村一面”？如何激发农民参与规划建设的积极性？本期对话邀请张辉、陈安华、饶罡明、曾文婷四位专家和一线实践者就此展开交流探讨。

　　经过长期实践探索，我国乡村规划类型不断丰富。不同类型乡村规划应“链入”国家规划体系，进一步廓清乡村规划的层级和边界

　　主持人：全面推进乡村振兴，建设宜居宜业和美乡村，乡村规划具有怎样的重要性？

　　张辉：乡村规划是将党中央关于三农工作的决策部署转化为具体行动的重要桥梁，是理清乡村发展和建设在不同区域、不同阶段思路任务的重要载体，是科学优化乡村空间布局、合理安排乡村建设的有力工具，必将在农业农村现代化进程中发挥越来越重要的作用。

　　陈安华：具体而言，乡村规划首先是梳理村域要素资源，传导上位规划要求，明确村庄定位和发展目标的重要工具。其次，乡村规划是保护自然田园风光和地域乡土文化，以及科学布局生产、生活、生态空间的抓手。乡村规划还是补齐农村基础设施和公共服务短板，有效破解制约城乡融合要素瓶颈的关键之一。

　　饶罡明：按照“五级三类”国土空间规划体系，村庄规划作为详细规划，是国土空间规划体系的重要组成部分，也是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。从当前实际来看，要实现全面乡村振兴，实现农村现代化，将乡村建设成为宜居宜业的和美乡村，使农民过上现代化美好生活，就必须解决乡村规划问题。

　　主持人：当前，农村经济社会处于前所未有的快速发展变化之中。在这样的大背景下，乡村规划的范围应该怎样界定？有哪些类型？

　　张辉：经过长期实践探索，我国乡村规划类型不断丰富，既有发展规划，也有产业规划、建设规划、园区规划，还有各具特色的乡村旅游、特色小镇、田园综合体规划，以及村庄规划等。

　　2018年，《中共中央　国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。我认为，不同类型乡村规划应“链入”国家规划体系，进一步廓清乡村规划的层级和边界。

　　如何规划乡村、规划什么样的乡村，没有现成的、可照抄照搬的经验，广大三农工作者特别是乡村规划编制工作者需要共同努力，加大理论研究和标准探索力度，努力走出一条中国特色乡村规划之路。

　　陈安华：乡村规划涵盖县域、乡镇和村三个层级关系，类别较多。既有针对具体问题和发展需求的行动引导规划，如美丽乡村建设规划、村庄整治规划、历史文化名村保护规划和传统村落保护规划等，也有“五级三类”国土空间规划体系中的村庄规划，一般由上级国土空间总体规划划定村庄单元，可以是一个或几个行政村的村域范围。这些类型的乡村规划从不同角度对乡村地区的有序建设发挥了重要作用。

　　乡村规划不只是规划师个人作品和个人情怀的表达，应坚持“和实生物，同则不继”的原则，构建特色鲜明、优势互补、功能协同的宜居宜业和美乡村

　　主持人：“十里不同风，百里不同俗。”我国地域辽阔，各地乡村资源禀赋差异明显，发展水平和风土人情更是千差万别。如何因地制宜地做好乡村规划？各地在具体操作中有哪些发展模式和路径？

　　张辉：因地制宜做好乡村规划工作，需要注重四个方面。一是在规划思路上坚持因地因时制宜。坚持“和实生物，同则不继”的原则，立足不同地区资源禀赋条件，遵循乡村发展变迁规律，摸清发展基础，找准优势特色、突出短板，科学研判发展阶段和发展趋势，研究提出契合当地实际的发展思路和定位，合理制定近期目标、中期目标和远期目标。

　　二是在规划重点上坚持突出特色。突出地方特点、比较优势、文化特色和时代特征，发展乡村特色产业；保护利用乡村特有的农业景观、农村生态、民居风貌和乡土文化，合理布局田园、山水、村落、庭院等空间，构建特色鲜明、优势互补、功能协同的宜居宜业和美乡村。

　　三是在规划举措上坚持保持历史耐心。坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，围绕目标要求，聚焦阶段任务，区分轻重缓急，科学把握节奏力度，从农民群众最关心最直接最现实的利益出发，找准突破口，排出重点任务和工程项目优先序，分期分项落实。

　　四是在规划方法上坚持尊重农民意愿。乡村振兴是为农民而兴、乡村建设是为农民而建。在规划编制过程中，应把尊重农民首创精神、发挥农民主体作用作为一项重要原则，贯穿于规划始终。特别是在村庄规划编制中，应成立有村民代表参与的规划编制工作组，积极参与到调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节，协商确定规划内容。

　　饶罡明：乡村规划建设，不是要拆了茅舍建高楼，把农民赶进楼，千村万户建设成一样的房子，而是要因地制宜设计出美感，设计出田园风格，因此应充分考虑当地实际情况，结合发展做好规划建设。适合旅游的可以建设民宿，适合生产的可以考虑怎样有助于生产。结合地理环境和人文环境，设计出农民喜欢、乐意居住的房子。

　　此外还要注意文化传承保护。中国文化的根源就在乡村，不仅要保护乡村有年代寓意的一砖一瓦、一草一木，更要传承好乡村的非物质文化遗产，如人文精神、道德规范等。在保护乡村文化的过程中，需要与现代科技相结合，利用摄像、影音等技术进行保护，建设乡村村史馆、博物馆等，策划传承活动，在保护的过程中进行传承，形成自己村庄的文化IP。比如安徽省黟县就正在打造“三个乡村”，即画里乡村、国际乡村、和美乡村。

　　主持人：眼下不少地方都意识到规划的重要，千方百计邀请知名设计师和名校团队出谋划策，但也出现了一些“水土不服”的情况，以至于有些并没有起到预期作用。您认为其中的原因是什么？

　　陈安华：乡村规划不仅是一门需要多专业配合的工作，还是一种需要平衡多个领域的综合性艺术。目前乡村规划“水土不服”，一般有三种原因。

　　一是主观认识上将城市、乡村作为两个体系考虑，存在“就乡村论乡村”“就建设论建设”思想，规划视角应转向城乡关系的反思与重构。

　　二是技术方法上忽略了城乡差异，以经验教条主义方式进行规划，甚至有的直接将城市的规划标准套用到乡村规划，将城市园林造景手法运用到村居环境营造上。但正所谓“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，生搬硬套的乡村规划很难成功。

　　三是乡村建设是一个长期的、持续的、不断变化的过程，需要的不仅仅是高水平的规划设计方案，更重要的是“蓝图”的落地实施，并不断引导村庄、村民积极主动投入到乡村建设过程中。但是随着各地逐步重视乡村规划，并出台相关试点政策，个别村庄急于求成，寄希望于立竿见影的解决方案，申报试点时间周期过短，未能充分了解乡村地区的实际情况。

　　曾文婷：有些规划设计非常漂亮，可最终呈现出来的效果却是“卖家秀”和“买家秀”，规划和实施脱节。即使是知名设计师，要避免从城市到乡村的“水土不服”，也必须从办公室走到田间地头，站在田里进行规划。

　　乡村规划不只是规划师个人作品和个人情怀的表达。我认为在城乡规划过程中，应该在城乡发展战略的宏观认识基础上，扎扎实实走进农村，踏踏实实研究乡村发展问题。首先规划师要深入乡村摸底调研，了解乡村的风土人情，了解村民的真实诉求和意愿，充分挖掘乡土文化，从源头上确保规划建设方案符合乡村实际，具有可操作性。同时，规划师工作不是“一锤子买卖”，也不是只管交图走人，而是一个长期的服务过程，要持续跟进规划的落地实施，及时对项目实施过程中的问题进行分析研判，组织专题讨论，提出最优方案和改进措施，还要现场指导、监督施工。

　　乡村规划要处理好城乡关系，必须以“人”的需求为核心，既要考虑村民的生活习惯和生产便利，也要兼顾返乡创业和下乡旅游等特定人群，营造主客共享的乡愁故里

　　主持人：振兴乡村，不能就乡村论乡村。规划建设乡村也是如此。具体到乡村规划中，您认为应如何处理好城乡之间的关系？

　　曾文婷：过去很长一段时间，规划都是重城市轻乡村。然而乡村不仅是村民过上美好生活的载体，也是城市居民乡愁的寄托。尤其是四川省推进两项改革“后半篇”文章工作中，要求坚持以人民为中心，促进共同富裕，推进城乡融合发展。乡村规划更应落实好城乡融合发展理念，把践行新发展理念的公园城市建设发展成果，转化为人人可感可及、普遍受益的社会认同。

　　具体说，应通过规划放大乡村的优势，补齐乡村的短板。乡村的优势就是山清水秀、生态自然、生活闲适等，所以我们进行规划不能一味模仿城市，更不能把城市那一套理论直接用在乡村，而是应该量体裁衣，做出体现乡村特色、留住浓浓乡愁的乡村规划。从补齐短板来看，就是要合理配置城乡公共服务配套设施，让在乡村生活的人可以享受与城市一样的读书、就业、医疗等服务。人们选择城市或乡村，只是生活方式不同，但生活的幸福美好应是无差别的，进可以享受都市繁华，退可以体验田园牧歌的悠闲。

　　陈安华：乡村规划要处理好城乡关系，首先必须以“人”的需求为核心，关注村居环境美丽宜居的同时，还要注重提高乡村地区公共服务设施和基础设施的配置水平。

　　在不破坏生态环境的前提下，可以选择条件成熟的乡村，利用集体经营性建设用地，布局一些面向县域甚至城市圈的特色医疗、教育、文化项目，促进产业、资金和人才下乡。此外，乡村规划要保护地域文化，鼓励公众参与，在公共空间和环境风貌建设中突出地域文化特色，既要考虑村民的生活习惯和生产便利，也要兼顾返乡创业和下乡旅游等特定人群的生活习惯，在阡陌交织的田园风光中，营造主客共享的乡愁故里。

　　主持人：与大中城市相比，在县域范围内打破城乡分割格局，率先实现城乡融合发展，成本更低、更具现实可行性。那么在乡村规划中，应如何处理好县城、乡镇和村庄之间的关系？如何通过有序规划推动形成县乡村统筹发展的格局？

　　饶罡明：黟县目前已经打造了“宏村艺术小镇”“西递遗产小镇”等特色小镇，其中主要的经验就是对城镇和乡村布局进行统筹谋划。优化城乡空间布局，把城镇与乡村贯通起来，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接作用。

　　乡村建设规划应当与国土空间规划相衔接，构建以县城为龙头、中心镇为节点、乡村为腹地的县域发展体系，形成分工有序、布局合理、功能完善、结构协调的县域发展空间结构。

　　曾文婷：城市包括县城仍然是县域经济发展的龙头，要持续推进新型城镇化，加快形成大都市圈，增强城市集聚效应，辐射服务周边乡村。镇作为城市和乡村的纽带，是实现城乡融合发展的关键，要以特色小镇建设为抓手，创新城乡公共服务多元供给方式，保障城乡无差别公共服务功能，同时推动产业资源优质均衡发展，增加农民就近就业机会。乡村仍然是乡村规划的重点，要充分激发乡村内生动力，优化产业结构，发展壮大特色产业，同时通过创造便利条件，吸纳社会资源、资本和人才向乡村流动。

　　改变“政府干村民看”“只规划不实施”窘境，让镇政府、村委会、村民、村内企业家等各利益相关方在信息对称的基础上，平等交流、共同参与，提高乡村规划的可执行性

　　主持人：乡村怎么建，农民最有发言权。然而有些地方因为没能让农民参与到前期乡村规划中来，导致出现一些规划不满意不好用的情况。在您看来，在乡村规划中怎样做到“上下结合”、让农民更多地参与进来？

　　饶罡明：规划要充分发挥村民自治，提高乡村规划的可执行性，改变“政府干村民看”“只规划不实施”的窘境。乡村规划与设计要坚持以人民为中心，充分运用“共同缔造”理念，积极探索建立融“说、议、办、评”于一体的“村民说事”制度，做到有事要商量、有事好商量、有事多商量。采用信息技术手段，让镇政府、村委会、村民、村内企业家等各利益相关方在信息对称的基础上，实现平等交流、共同参与，提出并形成更科学合理、更切实可行的规划方案。

　　比如，黟县就通过推行“户主会”机制，激发村民主人翁意识。在美丽乡村建设开始之前，村委会到各自然村组织召开“户主会”，向村民说明村庄规划重要性及意义，鼓励村民主动参与到村庄规划编制中，明确村民的权利和义务。规划设计者多方走访当地村民，引导村民参与村庄规划编制，尊重村民在规划中的主体地位，优先考虑村民的发展诉求，强化村民对规划的认同感。

　　曾文婷：成都市自2010年开始实施乡村规划师制度，面向社会招聘规划相关专业、并具有一定工作经验的大学本科以上专业人员作为乡村规划师，下沉到村社，一对一专门指导和服务乡村规划建设。乡村规划师制度的施行，为乡镇政府实施乡村规划管理和村民参与乡村规划搭建了沟通的桥梁。

　　作为一名乡村规划师，我认为让村民参与乡村规划，主要有三点。第一就是要当好规划宣传员，新的政策、正在编制的规划成果，农民宅基地审批、耕地保护、聚居点建设等和村民息息相关的内容，我们会及时到村开展宣讲工作，把规划专业术语换成通俗的方言，真正让老百姓知道、了解这件事情。第二就是要发动群众的积极性，参与到规划实施当中。在规划实施过程中，可以适当为群众提供就地就业的机会，政府不必大包大揽。比如村里规划的一些拦水坝、小沟渠等简单项目，就可以委托村集体来实施。农民建设自己的家园还有收入，何乐而不为？第三是要引导群众参与到规划管理中。乡村建设是一方面，后期的管理维护更加重要，尤其是对发展第三产业的乡村，需要加强乡村自治，提升管理服务水平。为此，我们会指导并协助村集体成立物业管理公司、农村合作社、景区管委会等，维护乡村规划成果，保持乡村活力和吸引力。

　　主持人：传统村落是活态的文化遗产，承载着厚重的历史和浓浓的乡愁，然而近年来传统村落受到工业化、城市化等多方面冲击。如何通过合理规划，留住传统村落之美？您是否有相关案例或经验分享？

　　张辉：在乡村规划编制工作中，应把保护和传承中华优秀传统文化作为一项重要内容，充分挖掘其蕴含的思想理念、人文精神和道德规范，提炼传统文化精神标识。我认为，在具体规划中应做好三点。

　　保护传承乡村有形文化。加大对古镇、古村落、古建筑、文物古迹、农业遗迹等保护力度，深入挖掘民间艺术、手工技艺、民俗活动等非物质文化遗产，留住有形的乡村文化，保护传承好乡村文明载体。

　　培育提升乡村精神文化。弘扬社会主义核心价值观，传承农村优秀传统文化，推进移风易俗和新乡贤文化建设，培育乡土文化人才，加强农村公共文化设施建设，开展农民喜闻乐见的文化活动，改善农民精神风貌，营造向善、向上、向美的文化氛围。

　　挖掘开发乡村文化价值。因地制宜发展休闲农业和乡村旅游，开展以乡村耕织、民俗风情、传统技艺、特色餐饮为重点的乡村文化体验活动，以农促旅、以旅带农，挖掘优秀传统文化的多元价值。

　　比如我院在“规划师下乡”活动中，为黑龙江省饶河县四排赫哲族乡四排村编制的村庄规划，深入挖掘该村赫哲民族文化，提出“一路向东去饶河·诗和远方在赫哲”的文化形象，彰显了以鱼皮为服、以渔猎为生、以地窨为居的赫哲族文化特色，打造出极具民族风韵和时代特征的村庄风貌。

　　饶罡明：黟县古村落众多，作为世界文化遗产所在县，既有以关麓、南屏为代表的历史文化名村，也有以石亭柏山为代表的传统村落等。在保护和传承时，我们主要从四个方面入手。

　　一是强化规划编制。在对全县古村落深入调查的基础上，委托专业机构，编制历史文化名村和中国传统村落保护利用专项规划。二是强化文化挖掘。广发“英雄帖”征集古村故事，发动全社会力量挖掘古村落古民居背后的故事，择优上报。同时开展古村信息采集，对村落的基本信息、历史人文、物质文化资源、非物质文化资源以及保护规划利用等多方面信息进行综合详查，充实和完善古村落基础素材。三是强化政策引导。统筹利用“美丽乡村建设”“一事一议”“一村一策”等资金，把历史文化村落保护利用写入全县农业农村工作配套政策中，明确补助标准。四是强化社会力量支持。镇、村两级大胆创新，运用相关形式，快速有效推进项目进展，强化社会资本参与，解决古村落保护利用资金上的困难，给古村带来人气和商机。

　　主持人：乡村规划是一项综合性系统性的任务，大到统筹城乡发展布局，小到一条村组道路的铺设，都需要考虑到规划好。我国农村地域辽阔，各地情况千差万别、社会风俗习惯不同，乡村规划没有现成可照搬的经验，也没有统一的标准答案，应立足本地资源禀赋和发展阶段，顺应农民群众对美好生活的向往，科学合理规划，努力建设既个性鲜明又功能完备、既具备现代化水平又保留乡韵乡愁的和美乡村。感谢四位嘉宾做客《对话》栏目，分享精彩观点！

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