全国人大常委会组成人员审议乡村振兴促进法执法检查报告

畅论城乡融合发展　建言明确部门权责

　　10月30日闭幕的十三届全国人大常委会第三十七次会议上，分组审议了全国人大常委会执法检查组关于检查乡村振兴促进法实施情况的报告。聚焦在法治轨道上推动乡村全面振兴，确保党中央重大决策部署全面落地见效，参与分组审议的全国人大常委会组成人员畅所欲言，见仁见智。

　　全面振兴乡村取得新进展

　　“法者，治之端也。”2022年7月至9月，全国人大常委会乡村振兴促进法执法检查组分赴7个省、自治区开展实地检查。同时，委托6个省、直辖市人大常委会对本行政区域内乡村振兴促进法贯彻实施情况进行检查。全国人大常委会办公厅还会同14个省级人大常委会组织273名全国人大代表，结合执法检查重点开展专题调研。在执法检查过程中，检查组总共到22个地市、42个县、51个村开展实地检查，并在5个县的7个村开展随机抽查。

　　执法检查报告显示：乡村振兴促进法施行以来，国务院及地方各级政府全面贯彻实施法律，全面实施乡村振兴战略，贯彻落实关于促进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”的法律规定，健全乡村振兴推进机制，夯实乡村振兴产业基础，扎实推进乡村共同富裕，强化乡村振兴人才保障，提高乡村社会文明程度，加强乡村生态环境治理，提升乡村建设和治理水平。推进城乡融合发展实现新突破，农业农村现代化建设迈上新台阶，全面振兴乡村取得新进展。

　　同时，执法检查报告指出，总体来看，乡村振兴促进法在各地各部门得到全面有效实施，依法推动乡村全面振兴取得积极成效，但在世纪疫情冲击、经济下行压力、百年变局加速演进等情况下，农业农村发展的内外部环境更趋复杂严峻，全面振兴乡村仍面临一些困难和问题，与实现农业农村现代化的总目标和农民群众对美好生活的期盼相比，还存在一些差距和不足。主要体现在七个方面：确保粮食和重要农产品稳产保供面临新挑战；乡村产业发展质量需要进一步提升；推动农民收入持续稳定增长面临一定压力；农业绿色生产和农村环境整治还要持续发力；乡村建设的短板和弱项需要加快补齐补强；推动乡村全面振兴必须强化人才支撑；乡村振兴工作机制和政策体系还需健全完善。

　　据此，执法检查报告就进一步贯彻实施乡村振兴促进法给出意见和建议：按照党的二十大关于农业农村工作的决策部署，完整、准确、全面贯彻新发展理念，聚焦制约农业农村高质量发展的突出问题，着力补短板、强弱项、固底板、促协调，推动以良法促进发展、保障善治。

　　城乡统筹发展是振兴关键

　　聚焦制约农业农村高质量发展的突出问题，针对进一步巩固国家粮食安全保障基础、促进乡村产业高质量发展、推动农村农民实现共同富裕、加大农村生态环境保护力度、补齐补强乡村建设短板弱项、强化农业农村人才队伍建设、完善乡村振兴体制机制和政策体系等，参与分组审议的全国人大常委会组成人员纠纷给出相应建议。

　　围绕提高农业劳动生产率、提高农业比较效益问题，全国人大常委会委员蔡昉表示：“归根结底，除了就农业谈农业、就农村谈农村之外，还得回到城乡融合发展、统筹发展、城乡一体化发展上来。”他建议要推动以农民工落户或者说成为市民为核心的新型城镇化，将城乡发展统筹起来。他说：“从‘十四五’开始算起，也就是2035年基本实现现代化之前，这15年是破除城乡二元结构的窗口期。如何破除？还得是城乡融合发展。”具体说来，包括推动户籍制度改革；借助农村改革体制机制，用承包地的“三权分置”机制集中土地形成规模经营，提高农业劳动生产率；继续推进城镇化三个方面。

　　参与分组审议的全国人大财政经济委员会委员蔡继明附议蔡昉的建议。他说：“要想实现乡村振兴，仅仅就乡村谈振兴、就农业谈发展、就农民谈致富，是不完整的。要跳出三农谈三农，从城乡融合发展、加快城市化进程的角度推进乡村振兴。其中最重要的就是要破除小农观念，扩大农户土地经营规模。”他也建议加快农业剩余劳动力的转移，加快农业转移人口的市民化。

　　执法检查报告显示：农村集体经济实力薄弱，带动农民增收乏力，全国农村集体经济组织年收益低于5万元的占40.8％。为此，参与分组审议的全国人大农业与农村委员会副主任委员蒋超良建议发展壮大集体经济。他说，发展壮大农村集体经济与实现乡村全面振兴相互依存、休戚与共，要进一步加快农村集体经济组织法立法进程，建立健全农村集体经济实现形式和运行机制，赋予双层经营体制新的内涵。

　　蒋超良同时建议深化农村改革，他建议国务院有关部门立足激发农村资源要素活力，持续深化重点领域和关键环节改革，破除束缚城乡资源要素自由流动的体制机制弊端。深化农村土地制度改革，深化农村金融改革，深化户籍制度改革。

　　执法检查报告指出，发展新型农村集体经济是推进农村农民共同富裕的重要保障。全国人大常委会委员丛斌为此建议：建立完善符合新时代发展要求的县乡村一体化组织体系，探索推动农村集体经济与城镇国有经济产业链条对接；探索建立适合现代农业生产力发展水平的生产方式和经营模式，培育农业全产业链，促进集体经济组织发展；探索农村集体经济的现代法人治理结构和管理方式，推动形成现代化经济体系；推动建立集体经济资源与资本的注资保值和增值机制；加强农村基层党组织建设，发展壮大农村集体经济。

　　进一步加强人才队伍建设

　　执法检查报告指出，无人可用、无才可选成为制约全面振兴乡村的突出问题。对此，参与分组审议的全国人大常委会组成人员建议，通过政策扶持、技能培训等方式培养和吸引人才，进一步强化农业农村人才队伍建设。

　　全国人大常委会委员白春礼表示，要把人才往农村吸引，改变人才单一从农村流向城市的现状，需要有针对性地面向特定群体进行人才引进。他建议，对高校毕业生，要以培养新型农民、农村创业人才、基层党政干部为主要目标，畅通人才回流渠道；对乡村创业人员，要完善小额融资、人才创业保险等政策支持，提供适宜的创业环境和扶持政策；对城市专业人才，应当有规模、有计划地组织此类人才通过下乡挂职投资兴业。此外，还可以利用好高校、科研院所的知识人才资源，鼓励科研人员到农村一线开展技术指导和人才培养，将农业生产或科技企业的新技术、新方法带回农村。

　　乡村振兴促进法在人才服务保障、教育培养、城乡交流机制等方面均作出规定，但工作推进中还存在一些问题。全国人大常委会委员杨志今建议，要加强人才的培养与引导，可以开展“学历＋技能＋创业＋文明素养”的综合教育教学方式，提升农民科学文化素质，拓展农民生产技能；要注重引进和留住人才，进一步整合各部门的资源力量，解决好乡土人才在安居、子女教育、投资补助等方面的后顾之忧；要发挥好乡贤的独特作用，为乡贤与家乡的畅通交流搭建平台，传递好家乡的发展信息和优惠政策。同时，要主动收集乡贤关于家乡建设的真知灼见，创造良好的乡村创业环境和文化环境，吸引和支持有各方面实力的乡贤回乡二次创业。

　　全国人大常委会委员景汉朝认为，城市人到农村去工作的观念尚未树立起来。要想吸引城市人去农村，一定要有优惠政策，但这个政策怎么给？需要认真研究。要想办法扩大人才流向农村的渠道，包括应该发挥退休和将近退休人员的作用。比如说在乡镇、县、市工作的，给予一定政策，吸引他们回到农村老家去任职等。

　　应完善乡村振兴法治体系

　　执法检查报告提出，要贯彻落实好乡村振兴促进法中关于建立健全乡村振兴工作机制、强化投入保障的法律规定，坚持把加强监督检查、落实扶持政策作为推动乡村振兴的重要抓手，形成全面振兴乡村的工作合力。围绕健全乡村振兴推进机制、强化乡村振兴政策扶持、完善乡村振兴法治体系等内容，参与分组审议的全国人大常委会组成人员积极建言献策。

　　执法检查报告显示，目前全国已有15个省、自治区、直辖市制定与法律相配套的乡村振兴促进条例。全国人大常委会委员李飞跃建议加强对地方立法工作的指导。他还建议加快制定与法律实施配套的政策体系，建议全国人大及其常委会督促国务院尽快提出与乡村振兴促进法相配套的政策法规，有计划地加快制定出台，有些也可以授权地方立法或出台相关政策。

　　执法检查报告中特别指出，乡村振兴部门的权责职能是检查中反映较为集中的问题。李飞跃表示，这一判断非常客观、准确。虽然对乡村振兴部门职能职责存在“巩固拓展脱贫攻坚成果”的定位，但操作起来则有责任不明、权责不清的问题。他建议要尽快解决这一问题，将乡村振兴促进法的主体责任落实到位。

　　党的二十大报告指出，“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系”。为此，全国人大常委会委员刘振伟建议推进关于金融服务乡村振兴的法律制度建设。他说：“这些年金融服务乡村振兴，想了不少办法，搞专项贷款，搞普惠金融，把农业的贷款放到普惠金融篮子里，有些大银行还专门搞三农金融事业部，都有效果，但是政策集成不够，主要靠部门规章。建议在完善金融服务乡村振兴的法律制度建设过程中，把农村金融服务再推一推。”

　　参与分组审议的全国人大农业与农村委员会副主任委员彭清华同样建议完善乡村振兴的法律制度体系。他说：“对已经形成共识、列入立法计划的要加快进度，对实践发展需要、群众热切期盼的立法呼声要尽快研究。同时，乡村振兴促进法主要是规范政府及相关部门应当履行的职责任务，不像一般法律那样通过赋权与限权，明确必须为与不可为，设立以激励和惩戒为主要模式的法律调控机制。这就需要出台可操作、能监督的具体办法措施，督促政府及相关部门依法履职尽责、认真贯彻实施。”