完善惠农政策的成功实践 ——吉林省农业保险发展纪实

　　前言

　　农业保险工作怎样做才能上为政府分忧，下为农民解难，这一课题始终是吉林省各级党委政府和广大“三农”工作者研究破解的重点。2004年，吉林省委省政府结合中央一号文件精神和吉林省的实际情况，开拓思路勇于实践，为全省农业生产采取政策性保险，创立专业性综合农业保险公司，由财政给予农村种养殖户保费补贴，并于2004年11月13日由吉林省政府主导，经中国保监会批准成立了安华农业保险股份有限公司。2006年8月，安华农业保险股份有限公司吉林省分公司正式成立,并在全省9个地区全部设立分支机构，服务网络覆盖了全省，成为吉林省农业保险工作的主力军。

　　从2007年开始，吉林省全面开展中央财政保费补贴试点工作，使农业保险这项新的惠农政策更加深入、全面、广泛地惠及了全省广大农民。经过几年的实践，已经初步建立起了农业自然灾害风险转移分散机制，在促进全省农业生产发展、保障粮食安全、保护农民利益、促进农村社会和谐稳定和新农村建设中发挥了不可替代的作用。2008年5月8日，吉林省副省长王守臣在全省农业保险工作视频会议上讲话时指出，2007年全省遭受了特大旱灾，粮食减产，如果没有农业保险，农民很难实现增收，全省27个试点县理赔资金总额达到8.3亿元，扣除农民自交保费1.18亿元，参保农民获得现金补偿7.12亿元，户均达到508.6元，人均127.1元，这对保障全省群众生产生活发挥了重要作用。同时，随着农业保险试点的不断开展，广大农民的风险意识、保险意识不断增强，这为培育和开发广阔的农村保险市场起到了重要的推动作用，一个以政策险带动农村商业险发展的“大农险”之路正逐步在全省形成。吉林农业保险的发展，进一步丰富和完善了全省惠农政策体系，为促进“三农”发展开辟了一条新路。

　　起步篇

　　省委、省政府对“三农”工作的重视催生吉林农业保险诞生

　　吉林省是农业大省，是全国重点商品粮生产基地和畜禽供应基地，同时也是农业灾害多发的省份。而防范和化解农业生产经营风险、稳定农业生产基础又是做好“三农”工作的基础。针对全省农业仍然没有摆脱“靠天吃饭”的实际，吉林省委、省政府着眼灾害多发的实际，在加快工程抗灾工作的同时，努力寻求社会化的风险分散手段。农业保险作为分散风险的制度工具，开始被尝试性地纳入全省惠农政策体系之中。为了使农业保险能够真正发展起来，并成为分散农业生产经营风险的有效工具，吉林省委、省政府大胆创新，为全省农业保险制度的建立和发展设计了一系列运行制度。

　　赋予农业保险政策性含义。农业保险并不是新生事物，从上个世纪八十年代开始吉林省就曾经开展过，但由于农业保险经营风险大、保费高，完全商业化的运行模式使其陷入“农民保不起、公司赔不起”的两难境地，发展规模不断萎缩，到2003年左右，基本处于停滞状态。实践证明，商业化开办农业保险的模式很难行得通，农业保险要发展必须寻求其他出路。2004年中央1号文件——《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出，“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。”这一提法为新时期农业保险指明了方向，也为吉林省农业保险的发展打开了思路。省委、省政府下定决心，由吉林省财政予以保费补贴，尝试开展政策性农业保险业务。

　　建立专业的农业保险公司。农业保险怎么办才能做得更好、更有成效，更能达到省委省政府的预期目的，由谁来办才能保证专心致志地开展农业保险工作，这是吉林省委、省政府研究开展农业保险工作之初深入考虑的重要问题。2003年7月末，吉林保监局经过调研和考虑，向吉林省政府提出了建立综合性农业保险公司的意见。对此，省委、省政府领导高度重视，责成省金融办牵头，由吉林保监局、省财政厅、民政厅、农委、卫生厅等单位共同开展调研、论证等工作，在此基础上形成了《关于吉林省农村居民保险需求的调查分析》；2004年3月，省金融办牵头，吉林保监局、省发展研究中心共同完成《关于组建吉林省农业保险股份有限公司的可行性研究报告》，省政府经过几次专题会议讨论原则上批准建立农业保险股份有限公司；7月6日，中国保监会正式发文批复。9月14日，吉林省人民政府办公厅《关于转发振兴吉林老工业基地2004－2005年实施要点的通知》中进一步提出，要“抓紧组建农业保险公司，拓展农村保险业务”的创新“三农”服务举措。11月13日，由吉林省内7家企业发起成立的安华农业保险股份有限公司召开创立大会，成立并召开第一届董事会和第一届监事会会议，至此，首家全国性专业化农业保险公司在吉林大地诞生，并揭开了吉林省新一轮农业保险探索的新篇章。安华农业保险公司以服务“三农”为宗旨，致力于开拓“三农”保险市场，积极探索农业保险经营发展的新思路、新模式，稳步开拓综合性保障的“三农”保险发展之路。2006年8月，安华农业保险股份有限公司吉林省分公司成立，并在全省9个地区全部设立分支机构，服务网络覆盖了全省，成为吉林省农业保险探索的主力军。

　　财政支持开展保险试点。在专业化农业保险公司成立后，2005年，吉林省委、省政府立即着手推动业务试点，由省财政为农民提供保费补贴资金，安华农业保险公司在全省率先开展了玉米、水稻、肉食鸡、奶牛、烟叶、草莓等种、养业保险业务试点，公司成立两年间，约为全省10万农户提供了保险保障。与现在全省农业保险的规模相比，2005年和2006年全省农业保险规模虽然小，但其毕竟是全省农业保险迈出的成功一步，也为后续农业保险更大的发展奠定了基础，积累了经验，积蓄了力量。两年的初步尝试，用实践说明了农业保险的重要作用。虽然保险的总量不大，但10多万户农民得到2500多万元的保险赔偿，使农业保险发挥了重要的保障作用。同时，通过实践，极大地增强了试点地区农民、龙头企业也包括试点地区政府参加保险的意识。两年的初步尝试，有效地探索了农业保险的业务开办方式方法。在省委、省政府的直接领导下，在吉林保监局以及有关部门和地方政府的支持、配合下，吉林省对农业保险的新模式进行了积极探索和实践，在解决农业保险农户参保率低、农民投保能力低、农民组织化程度低、保险服务水平低等问题上取得了有效进展，在思想上、理论上和实践上均奠定了一定基础。两年的初步尝试，为推动国家早日出台中央财政保费补贴政策增加了动力。吉林省开展农业保险以来，得到了国家有关部委的高度关注和充分肯定，中国保监会、农业部、财政部、国务院发展研究中心等多部门多次来吉林省专题调研，为中央出台财政保费补贴政策提供了实践依据，也为吉林省争取成为国家首批开展政策性农业保险试点省份创造了条件。

　　发展篇

　　中央农业保险政策突破推动吉林农业保险快速发展

　　在吉林等地先后开展农业保险试点后，农业保险的作用得到了各级政府和有关部门的肯定，新的农业保险政策呼之欲出。2007年，国家出台了中央财政种植业保险保费补贴试点办法，标志着我国农业保险政策的重大突破，这也为全国新一轮农业保险的发展创造了条件，可以说，正是农业保险政策的突破才开启了新一轮农业保险发展的突破。吉林农业保险也借国家政策的东风走上了一条快速发展的道路。

　　打造具有吉林特色的农业保险发展模式。吉林省农业保险从试点开始，一直在走逐步摸索的道路，边实践边总结，经过几年的努力，逐渐形成了“政府引导、财政支持、企业运作、部门参与、农业系统延伸”的发展模式。政府引导就是政府把农业保险作为一项强农惠农政策加以贯彻落实，通过宣传发动等引导广大农民参加保险；财政支持就是由中央、省和县（市）财政给予广大参保农民保费补贴，提高农民的参保能力；企业运作就是由保险经办机构具体负责保险业务的开展，按照保险的规则开展相关承保和理赔业务；部门参与就是农业、气象等相关部门在各自的职责范围内，对农业保险工作的开展给予支持；农业系统延伸就是农经、畜牧等相关涉农系统作为农业保险的兼业代理机构，协助保险公司开展农业保险业务。实践证明，吉林省农业保险的这一发展模式，适应了当前农业保险的发展要求，解决了农业保险范围广、涉及面大与经办机构人员少、农民组织程度低的矛盾，在以家庭为单位的分散经营占主导的吉林农村，较好地把农民组织起来参保，使农业保险有效而迅速地开展起来。

　　开创具有吉林特点的农业保险渠道。吉林省开展农业保险试点以来，每年都有150万以上的农户参加保险，要想在较短的承保季节把这些农户组织起来参保，在较短的理赔季节对受灾农户进行查勘理赔，任何一家保险经办机构都难以承受这么大的工作量。针对这一现实，吉林省农业保险工作领导小组和吉林保监局创造性地提出了由农经系统代理农业保险业务、协助经办机构开展农业保险工作的办法，经保险监管部门同意，吉林省为全省各县（市）农经部门办理了兼业代理证，赋予其兼业代理资格，形成了吉林农业保险独特的代理渠道。在四年的农业保险试点过程中，全省每年都有2000多名农经干部协助开展农业保险工作，并带动1万余名村组干部参与农业保险工作，有效地发挥了组织引导作用，使农业保险工作真正与广大农民实现了业务对接。吉林农业保险的渠道建设创新之举，得到了保险监管部门和农业等有关部门的充分认可，也为其他省市开展农业保险工作提供了借鉴。

　　探索符合吉林农业实际的业务操作办法。几年来，以安华农业保险公司为主，在农业保险业务操作上，进行了不懈探索，并初步形成了符合吉林农业发展实际的业务操作办法。一是实行“零距离”承保。承保工作做到了深入农户逐户承保，逐块地、逐险种填写投保明细表，收取保费；逐户发放告知单，真正让农户保得明白，保得放心。同时，安华保险公司建立了农业保险回访制度，通过不断完善承保措施，有效提高了承保质量，积极防止了替保、冒保、垫保等违规问题的发生。二是开展全面查勘。通过村自查、县初查、省复查三级查勘方式，公司对出险受灾作物采取了逐村逐地方式进行了查勘定损工作。仅2009年，安华保险各级公司就投入查勘人员14781名，车辆820辆，投入查勘费用900万元，有效剔除了虚报灾害损失，客观、真实地反映了灾害情况。三是采取“零现金”形式兑付。安华保险公司对受灾农户逐户、逐险种、逐地块进行理算，对最终理算结果和赔款发放明细表，以屯为单位进行了公示。参保受灾农户最终赔款全部通过存折形式发放，实现了“零现金”兑付，有效防止了农业保险理赔资金被截留、挤占和挪用问题的发生。2010年，安华农业保险公司在2011年元旦前全部“零现金”发放了赔款，实现了“当年承保当年理赔”工作目标，彻底解决了农业保险理赔慢的问题。四是强化风险管控。本着“低保障、广覆盖”、“量力而行”的原则来确定保障程度、费率水平和赔付标准，同时建立了再保险制度，有效防范和化解农业保险的经营风险。五是加强宣传引导。安华保险公司多次在省级电视台录制相关节目，宣传农业保险政策，专题录制了宣传片在各县进行播放，部分中心支公司还结合本地实际录制了相关宣传节目进行深入宣传；白城、松原等中心支公司还采取农民喜闻乐见的送戏下乡等形式，聘请专业演职人员编排农业保险节目，巡回演出，使越来越多的农民认识、认可农业保险。

　　建立符合农业保险要求的规范制度。吉林农业保险在建立规范的运行制度上不断加大力度。吉林省政府专门召开推进全省农业保险规范化运行工作会议，王守臣副省长亲自对规范农业保险工作进行安排和部署，并确立了全省农业保险规范的总体要求和标准，即：严把“三关”，强化三项监督，做到五个不准。严把“三关”：一是严把组织承保关，严格审核农户参保面积与承包合同标注面积是否一致；二是严把查勘定损关，科学确定受灾程度和灾害损失，努力提高查勘定损精确度；三是严把理赔兑付关，坚决查处和打击截留、挪用理赔资金和骗取保险赔偿的违法违纪行为。强化三项监督：一是强化群众监督，畅通农民反映问题渠道，确保群众监督有效运行；二是强化行政监督，各级政府、各农业保险工作组织机构和相关部门在农业保险工作各个重要阶段、主要工作环节都要组成工作督查组，抽调精干力量，有针对性地开展督查指导工作，及时发现和解决工作运转中出现的新情况和新问题。三是强化审计监督，各级农村审计机构加大保险理赔兑付工作监督力度，严肃查处侵害参保农民利益的案件，维护农民群众合法权益和经济利益。做到五个不准：一是不准以集体名义投保，严禁集体统一垫付保费；二是不准乡村干部替保、垫保，严禁乡村干部以他人土地为标的参加保险；三是不准其他个人在未取得当事人授权的情况替他人投保，坚决杜绝个别人利用农业保险搞冒保、骗保，谋取不正当利益；四是不准截留挪用保险理赔资金；五是不准以现金形式发放保险理赔款，所有参加农业保险的县（市、区）都要以存折的形式发放理赔款，坚决禁止现金兑付。从公司层面看，安华农业保险公司切实把规范运作视为农业保险的生命线，从各个业务环节入手加强农业保险规范工作。一是不断深化规范经营理念，在广大员工中不断深化农业保险的规范意识，要求员工把对农业保险规范意识的认识，提高到像对商业保险的效益意识一样，深植于心，无论怎样发展，规范都是首要前提。二是全面规范业务行为。针对农业保险各个环节容易出现的问题，公司重新修订了农业保险承保、理赔业务操作指引和工作流程，强化了业务规范监督；专门成立了审计办公室，配备专人开展农业保险审计监察工作；强化了业务检查和抽查，定期和不定期开展业务检查和整改工作。三是严肃查处违规违纪人员。针对不认真执行公司农业保险业务经营要求，查勘不到位，定损不真实等问题，坚决查处，不留隐患。

　　效应篇

　　吉林农业保险的作用不断显现

　　吉林省全面开展农业保险工作四年来，由农民不认识到认可、由小范围试点到全面覆盖、由一项新政策到惠农政策的重要组成部分，农业保险发挥了越来越重要的作用，特别是在当前农业气象灾害频发的情况下，农业保险的作用更加显现。

　　充分发挥了灾害补偿作用。从2007年到2010年，吉林省仅安华农业保险公司就承保粮油作物1.21亿亩，能繁母猪171万头，奶牛6100头，为731万农户提供了总额263亿元的保险保障；农业保险共实现保费收入24.7亿元，共为约470万参保受灾农户赔款18.7亿元，户均赔款约398元，四年平均简单赔付率达到75.7%，特别是2007年，粮油作物保险简单赔付率达到了147%，2009年达到了77%，2010年永吉县因遭受严重洪涝灾害，赔付率超过了200%，桦甸市超过了150%。从实践看，农业保险灾害补偿功能和作用在四年的运行过程中得到了充分的发挥，对于进一步降低全省农业生产“靠天吃饭”程度开辟了一条新途径，推动了全省农业生产自然风险的社会化转移和分散。由于农业保险使广大受灾农民得到了实实在在的风险保障，受灾农民的简单再生产能力和农业生产积极性得到保护，有力地促进了农业发展，也起到了保障粮食生产安全的作用。对于农业保险，广大农民从心里给予了认可。2009年，公主岭市八家子村一社的50多户农民种植的玉米不同程度地遭遇了伏旱，安华农业保险公主岭支公司及时启动了理赔程序，把近3万元的理赔存折送到了50多户农民的手中。社主任陈浩说：“我们社从2007年开始投保农业保险，没想到2009年就发生了伏旱，我们正琢磨着保险公司能不能兑现呢，到了年底，他们就把钱给我们送来了，当时我们心里特别高兴，农民纷纷表示，以后年年都要投保安华农业保险，只要他们来了，我们就放心了。”

　　有效发挥了促进农村发展的综合作用。农业保险不仅起到了分散农业生产风险的作用，也起到了稳定农民收入、维护农村社会稳定的作用，2007年、2009年和2010年，吉林省及个别地区在遭受历史罕见的旱灾、洪灾情况下，由于有了农业保险的可靠保障，全省农民没有出现因灾致贫、返贫的现象，受灾农民由于基本生产生活得到保障，为农村保持社会稳定和谐增添了力量。同时，由于农业保险对农民损失的补偿，有力地提高了农民的还贷能力，促进了农村金融的健康发展。

　　不断积累了全省农业保险发展的基础。农业保险在我国开展的时间比较短，保险经验、人才队伍、开办技术都比较缺乏。吉林省农业保险四年的实践，不仅起到了重要的灾害补偿作用，同时，也奠定了一定的农业保险发展基础。一方面，为我国新时期农业保险的发展提供了一种可资借鉴的发展模式和实践经验，其走专业化经营农业保险的办法得到了广泛的认可。另一方面，为全省农业保险的深入发展初步培养了一批既懂保险又懂农业的人才队伍。从安华农业保险吉林省分公司情况看，公司拥有高级农艺师职称以上的员工10余名，专业从事农业保险的人员近262名，占公司总人数的30%以上，其中农业、牧业专家型员工53名，占专业农险员工的20.2%，此外，公司还从全省各地农业及涉农战线聘请了100多名专家为公司提供技术支持。再一方面，初步尝试开发了农业保险新技术。安华农业保险公司持续投入研发无人机查勘技术、手持机承保技术、无纸化承保技术等，并都取得了良好进展，无人机在2010年查勘工作中已经初步发挥了作用。同时，公司在渠道建设、承保理赔公示、农业保险服务等方面，积极利用农村信息化建设成果，利用现代化的手段开展相关业务，技术专业化、产品专业化、渠道专业化、队伍专业化、服务专业化、资源配置专业化不断加强，使农业保险的技术含量和科技含量不断提高。

　　进一步丰富了惠农政策。农业保险是通过各级财政利用保费补贴的形式，给予广大农民资金支持。虽然这种补贴不像种粮补贴等政策那样直接给农民发钱，但从培养广大农民的风险意识、培育和开发农村保险市场、健全农村社会保障体系等角度看，其作用和意义更高于种粮补贴等直接发钱的政策，其实质也是一项支农惠农政策。农业保险政策的出台，进一步丰富了农村改革发展的成果，完善了惠农政策体系和农村社会保障体系。

　　吉林农业保险四年的发展实践，虽然也遇到了一定的困难，出现了一些问题，但农业保险的作用不可置疑，发展步伐是不会停滞的。随着党和国家对“三农”政策的进一步加强，随着农业保险经验的不断丰富和开办技术的不断完善，我们可以预见，吉林省农业保险的发展将进一步加快脚步，其为“三农”发展提供的保障将更加有力，其对全省农业和农村经济发展的作用将更加全面，也会为我国新一轮农业保险的发展不断做出新的贡献。

　　本版撰文摄影 阎红玉 范玉君 叶雪