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　　编者按：

　　第十三届全国人大常委会第十一次会议对土地管理法修正案草案二次审议稿、民法典婚姻家庭编草案二次审议稿等进行了审议。这些草案现已在中国人大网公布，社会公众可直接登录中国人大网提出意见，也可将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会，征求意见截止日期为2019年8月3日。

　　为了带您深入了解事关“三农”与民生领域的重要立法进展，本报记者直击立法工作现场，为您讲述这两部法律的分组审议故事。

　　距离初次审议半年后，第十三届全国人大常委会第十一次会议针对土地管理法修正案草案二次审议稿继续展开分组审议。在分组审议现场，常委会组成人员就二次审议稿中拟规定的保障农民权益、深化农村改革、坚守耕地红线不动摇等内容，给出见仁见智的讨论。

　　时隔14年后的本次土地管理法再次修改，涉及到当前土地改革的热点和难点领域。其中，关于征地改革、集体建设用地入市、宅基地退出等有关条款，始终是社会各界重点关注所在。此前，在一审草案中，修改涉及主要内容包括缩小土地征收范围、规范土地征收程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制；明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施；健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度等，初次审议的焦点当时也集中在这些方面。

　　让农民受益，促进农村与农业现代化，是农村土地改革的初心。为农民赋权让利，推动资源变资产、资产变资金，保障农民合法权益，实现农民土地财产权，是衡量制度设计、法律调整得失成败的标尺。涉土地立法的权益保护问题，二次审议中，继续得到常委会组成人员密切关注。

　　在规范土地征收程序方面，二次审议稿规定了征收协商程序前置，同时进一步完善关于补偿的基本原则、标准的规定，确保农民更多分享土地增值收益。对农民住宅的征收补偿，不再是“参照征收耕地标准”补偿，而是强调对农民居住权和住房财产权益保障，更能体现农民住房和宅基地使用权的真实价值。对此，谭耀宗委员给予肯定，他同时建议在征地时对公共利益认定的程序、公共利益认定争议的裁决机制等作出规定。

　　李锐委员说，草案二审稿在认真总结农村“三块地”改革试点经验的基础上，进一步完善土地所有权和土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权等的登记及相关内容，对深化农村土地制度改革，赋予农民更多财产权利，更好保护农民合法权益意义深远。

　　在鲜铁可委员看来，土地管理法修正案草案二审稿主要聚焦土地改革关注的重点问题，总体可行。他建议在土地利用总体规划一章中，明确适当增加农村产业用地的规定，以满足乡村振兴发展二、三产业需要。现有土地利用法规很少考虑农村产业发展用地，导致农村产业建设用地普遍偏少，农村即使引进高质量企业，也很难落地。

　　鲜铁可委员还建议，在土地管理法修正案草案第62条中，适当放宽农村宅基地使用、流转限制，使宅基地更好地保值增值。全国人大常委会副委员长王东明也建议，要进一步完善第62条关于农民退出宅基地的规定，研究探索农村宅基地退出机制。

　　吕世明委员则建议既要强调依法保护特殊群体合法权益不受侵害，也要在脱贫搬迁、保障性安居工程、临时安置等方面对困难和残障群体给予照顾。

　　二次审议中，针对此次修改涉及到的宅基地相关内容，有常委会组成人员认为，目前草案对宅基地的取得、使用、管理的规定应进一步完善。

　　在初次审议中就格外关注宅基地管理使用制度问题的刘振伟委员，这一次继续就此发声：“我们在农村调查，基层同志反映，目前宅基地存在的问题在一些地方比承包地问题还突出，一个重要原因是没有可以依据的法律法规。”他指出，现行宅基地管理使用制度存在弊端，比如：宅基地无偿使用，村庄集约化程度较低，浪费严重，在一些东部沿海发达地区，宅基地供求矛盾突出；违法违规建设多，未批先建、批少建多、一户多宅问题突出，历史遗留问题确权困难；对宅基地使用权的流转限制过严，退出补偿机制既不完善也不清晰。有鉴于此，他建议进一步在法律中完善宅基地使用权的取得方式、严格用途管制、完善宅基地用益物权权能制度、完善农民房产财产权制度等内容。

　　在田红旗委员看来，宅基地的社会保障属性即便在市场经济发展背景下仍然不可否认。但在同等条件下，只要城市居民能够参与购买宅基地，缺少宅基地建房的农村村民购买的可能性基本不存在，不宜完全放开宅基地转让限制。他建议应当赋予农村集体经济组织同意权以及本集体经济组织内尚未分得宅基地使用权的成员优先购买权，用以保障农村村民“户有所居”目标的实现。

　　谭耀宗委员指出，目前草案对宅基地制度的规定比较粗略，对实践中高度关注的宅基地“三权分置”、有偿使用、退出、继承等问题缺乏规定。他建议下一步应更加充分回应实践需求和试点探索经验，补充细化相关规定。

　　草案二审稿进一步完善国土空间规划的相关内容，规定国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。本次审议中，从建立国土空间规划“多规合一”到农村不动产登记等问题，受到常委会组成人员高度关注。

　　徐绍史委员表示，国土空间规划的实质在于统筹，要避免各自为政、相互冲突、无法落地。国土空间规划体系不取代其他一些专项规划，关键在于规划体系建设。生态规划、产业规划、交通规划、公用事业建设规划都涉及空间利用，应当从规划体系建设角度考虑。

　　今年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。程立峰委员建议土地管理法修正案要与此衔接，处理好与两个规划的关系，在保持一定连续性同时，要与改革精神相衔接，体现前瞻性。马志武委员也建议要好好斟酌，处理好国土空间规划和土地利用总体规划的过渡期关系。

　　杜小光委员建议将草案修改为“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府国土空间规划实施、土地利用和土地管理情况进行督察”。其理由如下：既然已经明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，国务院授权的自然资源督察机构应当对国土空间规划实施及法规政策执行情况行使督察权利。从统一集中行使自然资源执法权出发，空间规划违法执法及督察应当统一部门行使。

　　早在初次审议时，吉炳轩副委员长就建议：“要充分体现最严格的耕地保护制度；要充分体现对永久基本农田的保护；要充分体现耕地占补必须平衡的原则。”这次审议，他继续大声疾呼：土地管理法的宗旨，就是要千方百计用法律手段保护好土地，特别是耕地。这个指导思想一定要树牢。他说：“民以食为天，食从土中生。土地是农民的命根子，也是一个国家、民族兴盛的根基和本钱，保护好土地是最为重要的事情。”

　　对此，参与二次分组审议的常委会组成人员异曲同工表达耕地保护责任必须压实的立场。许为钢委员说，这次修正案提到永久基本农田，“永久”两个字非常好，但要对此进行法律界定。二审草案中关于永久基本农田的第37条第3款规定“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，他建议应当增加“不得建设畜禽养殖设施”。

　　针对草案二次审议稿第32条提到的“必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦”，邓秀新委员认为，光说易地开垦还不够，应该对土地面积或土壤质量提出要求。

　　龚建明委员建议在修正案草案中增加对休耕地的保护与使用内容，对休耕土地的面积大小、休耕时间等，建议在修正案中予以体现，并确定管理办法。无独有偶，针对草案第38条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”的表述，矫勇委员也表示，应该在后面加一句，即“列入国家农业休养生息规划的除外”。