郑少华 卢晓明

    城乡协调发展就是要通过深化改革，从农村产权制度与基层管理体制改革入手，破除原有的城乡二元体制，从而形成新的城乡一体化体制，达到城乡协调发展。本文以浙江温州农村改革试验区为实例，就统筹城乡发展与改革的核心问题、路径设计及待继续深化的内容阐述个人观点。

    统筹城乡发展中存在的若干问题一是城乡居民收入差异仍在高位上徘徊。二是财政对农村的投入力度加大，但政府从土地上的收益大于投入。三是农村固定资产投资在增长，但所占比例仍然较低。四是对农村民生领域的投入在加强，但投入的质量、方式和实际成效值得深思。主要有：财政投入分散在各个部门，投资分散。一些政府安排的农村公益性建设项目以建设单位自筹和财政奖补配套的办法为主，给农村集体和农民增添新的债务和负担。再有农村基础设施建设与管护体制机制不对称，存在只管设施建设，轻视日常维护管理的倾向。再有重硬件、轻软件，缺人才，农村公共服务不配套、不协调，导致发挥效用差。最后是由于行政村规模过小过于分散，农村公益事业设施建设以村为单位，造成层次低、使用效率低，浪费很大。

    温州城乡二元结构的特征一是有限的耕地、过多的农村人口。2010年末，农经统计年报全市按传统农业方式和维持农户基本生活来测算，能够容纳农业人口约200万人。620农村户籍人口中至少需要400万以上向城镇城市转移、向二三产业转移。二是农村居民收入以非农为主。农村居民来自农业的收入比重持续下降，非农收入比重已占到90%。三是半城市化和半农村化格局并在。

    统筹城乡改革的路径设计统筹城乡发展的根本在于有效地减少农村人口，解决农民进城入镇的居住问题，由此促进各项改革协同进行。

    一是农房改造集聚建设既是农民进城入镇的基本需求，又是产权制度改革的主要内容。只有突破宅基地管理制度，让农民以宅基地置换城镇住房，既解决了农民在城镇城市拥有住房的经济问题，又解决了建设用地资源浪费问题。

    二是农民进城入镇必然提出农村产权制度改革的要求。过去农村居民难以进城入镇向二三产业转移，除政策法规的制度制约外，关键还在于他们不愿意舍弃已经拥有的村集体经济利益。对村集体经营性资产，通过股份量化到户到人，明晰产权，固化其拥有股份的所有权；对土地及山林的承包经营权，实施所有权、承包权、经营权三权分离，通过确权、登记、颁证，确定其对承包权的长久拥有，允许农民转让其经营权和承包权而获取收益。

    三是农民进城入镇要求社保与户籍制度实现城乡一体化。建立城乡各类养老保障制度之间的转移衔接通道，实现社会保障制度的一体化。剥离各类依附在户籍制度之上的利益关系，归位户籍制度本来的社会管理功能，使“农民”成为一种职业，不再是城乡标志的“身份”。

    四是农村人口减少需要基层组织转并联，需要调整基层组织管理方式。农村社区管理在同样投入财力的情况，要提高政府公共服务设施水平，服务质量提高、服务费用降低。

    统筹城乡发展与改革的若干关键性问题一是产权交易市场是城乡要素自由流动的必要载体。通过产权交易市场，使得人口流动与产权流动相得益彰，加快城乡统筹发展。农村产权市场应当与城市产权市场是对等的、一体化的。

    二是产业发展和技能培训是农民进城入镇安居乐业的保障。一是农房改造集聚区必须安排在二三产业相对发达的中心镇和城区，能够更多地为进城农民提供就业创业机会；二是大力实施以技能培训为核心的农村劳动力素质提升工程；三是通过统筹安排，将农房改造集聚建设所节约的土地优先用于发展产业。

    三是整合政府财政资源，提高对农村的投入效能。将分散在政府各个职能部门的资金改用资金安排集中统筹、项目建设监管部门负责、集中成套建设、多个社区（行政村）共享、推举业主管理、后续维护管理资金有着落的使用管理办法。

    （作者单位温州试验区办公室）