本报记者 吕明宜 范学忠 宋修伟
中国的改革，难点在农村；农村的改革，核心在土地。历史的车轮行至当下，有着“鲁南明珠”之称的山东省枣庄市，正经历着由资源耗费向科学发展的深刻社会转型。而农村改革一脉，枣庄市首选从攻坚最难、涉水最深、争议最大的土地产权制度发轫，开展了以发放农村土地使用产权证、组建农村土地合作社、搭建农村土地使用产权交易服务所为核心内容的“三位一体”的农村土地使用产权制度改革。近四年的实践证明，枣庄的探索不仅贴紧了当地农村经济发展的实际，而且牵住了农村改革的“牛鼻子”，充分释放了农村生产力；不仅得到了各级领导的充分肯定，而且充分尊重了农民的意愿，得到了基层干部群众的一致拥护和支持。值得一提的是，一系列的科学决策和制度设计，更让枣庄的“试水”成为全省乃至全国农村改革领域极具特色的一笔。
资金之困
“一块地十多户分摊，汛期排不出水，旱天浇不成地，机械用不上，干活靠人力，科技难推广，种地没赚头。”当地农民这样描述以前枣庄农业生产的落后现状。
这个人均耕地只有0.73亩的偏远农业市，人多地少、经营分散特点尤为突出。由于农业生产比较效益不高，越来越多的农民走出山村，外出务工寻求出路，很多土地因为缺乏管理，造成庄稼大量减产，甚至出现了撂荒现象。
与此同时，一批有着深厚土地情结的种植大户和亟待扩大生产的农民专业合作社，既掌握高效农业种植技术，又有规模经营的强烈愿望，却苦于没有更多土地。于是在当地出现了土地流转频繁的现象，一批以土地为纽带的农民专业合作社应运而生。山亭区的徐庄土地合作社便是其中的典型代表。
2008年5月，徐庄镇土山村农民张凯华联合周边4个村的8位农民，采取以土地或果园入股合作经营的方式，自发组建了“徐庄土地合作社”，吸纳入社农户280户，土地面积2900多亩，试图通过规模种植，让农民过上好日子。可是成立还不到两个月，合作社就遇到了资金短缺的切肤之痛。
时隔四年之后，张凯华对当时的惨淡局面依然记忆犹新：“最大的困难就是缺钱。向银行贷款，没有抵押物，银行不给贷。眼瞅着秋耕季节到了，我们联系的化肥、农药、种子，因交不上款，厂家不给发货。”
那一天，张凯华和社员们在办公室商量了一整夜。社员们劝他说，没办法就散摊子吧，别受这份罪了，张凯华也确实感到独木难支！但是，他始终还是不甘心，成立合作社是大家的期盼，好不容易成立的合作社不能半途而废，不能让老少爷们失望……
但是，这条路究竟应该如何走下去呢？这个问题困扰的不只是张凯华。“在实现发展壮大时，枣庄的土地合作社都无一例外地遇到了资金短缺的瓶颈，经营之路步履维艰。”枣庄市农业局副局长龙厚宏告诉记者，当时合作社发展的资金渠道有四条：一是政府资金，枣庄市在山东省是落后地区，财政并不富裕，单纯依靠财政简直是杯水车薪；二是农民自有资金，现实是农民几乎是一穷二白，自有资金很少；三是城市资金，城市投资商的资金投资农村土地，一般是为了上项目、建工厂，最终会改变耕地用途，导致耕地减少、农民失地；四是银行资金，目前四大商业银行加上农村信用社，五台功率强大的“抽水机”，从农村源源不断吸纳资金，却很少回流。同时，各银行都有一套严格的制度规定，农户联保只能贷到小额资金，而且期限短、手续繁琐，要想获得大额贷款，必须要有抵押。对合作社和大多数农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地。
“但目前的土地制度不允许用承包土地抵押贷款。像徐庄土地合作社，虽然手里有着近3000亩的土地，但说破嘴皮子人家银行也不给贷款。”龙厚宏明白，银行方面确实有着自己的道理：一是农民有地无证，土地无法做抵押；二是万一到期不还款，银行也拿农民没办法，无法申请强制执行。要想解决资金瓶颈，必须实现农村土地的抵押功能。
在这种现实诉求下，农村土地产权制度改革迫在眉睫。
确权之路
“目前制度框架下的农地使用权并不是一个完全的产权。要解决合作社的资金瓶颈，破解农业发展难题，必须改革土地产权制度，把本该属于农民的土地产权还给农民。”这是枣庄市委书记陈伟和有关人员历时3个月，先后走访12个乡镇21个行政村、访谈了400多家农户、同16位专家多次探讨最终形成的思路和共识。
在这个决策框架下，一场自上而下的农村土地使用产权制度改革开始燃起了星星之火。自2008年下半年开始，以山亭区为试点，枣庄在全国率先开展了以土地使用权资本化为突出特征，以“一证一所一社”为核心内容的“三位一体”的农村土地使用产权制度改革。
土地使用产权确认是此次改革的核心内容。只要是加入农村土地合作社的农户，都可以得到区（县）级政府确认土地使用产权，并发放《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或者抵押担保；土地合作社受让土地产权后，可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证，合作社凭证可以向金融部门抵押贷款、融资。
此规定一出，土地变成了资本，死地变成了活钱。张凯华和社员们的难题便迎刃而解。在拿到证件的第三天，他的合作社就在山亭区信用合作联社贷到了30万元，解了燃眉之急。
为了保证抵押权的实现，同时也为了避免民间私下流转带来的风险，枣庄市建立了市、县、乡三级农村土地使用产权交易网络：市级建“三农服务中心”，区（县）级建农村土地使用产权交易服务中心，乡镇建农村土地使用产权交易服务所。农民合作社或银行拿土地产权使用证，可以到土地交易所进行交易，同时土地交易所对土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格。徐庄镇土地使用产权交易服务所所长高崇銮告诉记者：“这样就形成了农村土地产权交易的有形市场，使得土地供求信息的收集更容易，供求双方的交易更便捷规范，而且减少了交易摩擦，降低了交易成本。”
在推动农村土地使用产权确权的过程中，枣庄市一直坚持一个很明确的导向——扶持农村土地合作社。目前，枣庄发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围，这样就形成了刺激土地合作社发展的利益导向机制。“一方面，农民把土地流转给合作社，而不是给企业，没有改变土地的农业用途；另一方面，加速了合作社的转型，促使更多不规范、松散型的农民合作组织向以土地为纽带、紧密型的农村土地合作社转变。”中共中央党校经济部主任王东京认为，这一导向起到了一举多得的效果。
“三位一体”的农村土地使用产权制度改革，不是简单地把土地使用权资本化，而是紧紧结合农业生产，让土地资源在农民的手里生根开花。
完善之策
既然是经营，就存在一定的风险。土地是农民的“命根子”，农民将自己土地的使用权抵押给了金融部门，那一旦经营失败，是否意味着合作社的农户会失去土地呢？采访过程中，记者的这个疑虑也很快就被打消了。
原来，早在试点探索之初，枣庄市就未雨绸缪，设计了一套农民失地风险可控的制度：土地使用产权只能入股土地合作社，不能入股企业，而且合作社中农民所占比重不低于80%，农民表决权不低于80%，保障了土地长期控制在农民手中；采取有限制的抵押方式，规定用来抵押的土地不超过合作社土地总面积的1/3，抵押期限不超过3年，即使这部分土地使用产权被拍卖，也只是短期失去，期限一到，又回到农民手中，这就相当于给农民土地承包权的稳固加筑了多重“防火墙”。
与此同时，枣庄还从“保、贴、扶、补”四个方面建立起引导和推进改革的政策导向机制：保费补贴，即引入农业保险机制，政府补贴80%的保费，并把参保农产品种类扩大到全部种植作物，最大程度上提高了抵御自然风险的能力，使合作社的抵押风险降到了最低；贷款贴息，政府对土地合作社的贷款给予全额贴息，缓解了合作社的资金压力；项目扶持，对土地合作社修建生产道路、新上水利设施、购置农机具等给予重点扶持；种粮补助，在国家种粮惠农补助的基础上，对规模种粮的专业合作社再给予专项补助。
“30多年前的土地制度改革是一场‘自下而上’的改革，只需考虑农民的意愿，风险性小，需要突破的是意识形态的问题；而枣庄的这次土地制度改革是自下而上与自上而下相结合，重点是自上而下。因为是利益格局的调整，改革的风险性大，责任不在于农民，而在于党和政府，因此需要一套科学的制度设计。”陈伟向记者阐述了制度设计的深层原因。
“所以，我们在顺应农民土地规模经营意愿的基础上，一方面放手让农民探索，另一方面给予规范性的引导和帮助。不是大面积铺开，而是在一些有条件的合作社逐步推开；重点不是在城市近郊区，而是在农业地区；目的不是为了追求农地转变为建设用地的增值效益，而是为了追求土地的规模效益。”他进一步解析了此次改革的稳妥性和针对性。
从目前的情况看，全国很多地方的土地产权制度改革，都在不同程度上使土地实现了资本化，但有的造成了土地所有权、农民承包权、农地性质的改变，从而不可避免地带来了农民失地风险，影响农村稳定和粮食安全，枣庄的探索则有效地规避了这些风险和问题。
曾长期关注枣庄农村土地改革的中国人民大学农业与农村发展学院副院长曾寅初认为，枣庄的土地改革与国家现行的土地制度没有冲突，因为它坚持了“三不变”的原则：土地的所有权性质不改变，使用产权的资本化不改变土地集体所有的性质；农民的承包权不改变，虽然给农民发放了土地使用权证，但承包权证始终攥在农民手里；农地的性质不改变，枣庄规定，不论土地使用权转到谁手里，粮田一定要种粮食。这样就保证了农地用途不会随流转而发生变化。
改革之效
试点的第二年，张凯华的徐庄合作社就尝到了甜头。
这一年的春节，合作社里鞭炮齐鸣，锣鼓喧天。徐庄土地合作社获利近30万元！除去购买农机设备、基础建设费用，预留20%的公益金和20%的经营资金，合作社拿出了4.6万元，作为合作社成员的分红。根据入股土地的面积，分红从五六十元到一千多元不等。不仅如此，入社农户每年每亩土地还可以分到300公斤小麦和300公斤玉米。
山亭区桑树镇郭村农民洪玉香，全家5口人，他拿出5亩土地，加入了当地的民生蔬菜种植专业合作社。老洪给记者算了一笔账，每亩土地折股金900元，5亩地就是4500元，分红3000元，老两口在合作社务工收入19860元。仅在合作社的收入就可以达到27360元。
从全市汇总数据来看情况更为可喜。2011年，全市168家试点土地合作社亩均收益6660元，比一家一户分散耕种亩均收益高出62%；参与改革试点的农民人均增收近30%，人均纯收入高于全市农民平均1100元，超过15%。
实践证明，改革后的枣庄“三农”事业正焕发出前所未有的生机和活力。2008年以来，全市100家市级试点合作社，累计贷款1.4亿元，平均每个合作社累计贷款140余万元，最高的单笔贷款达到600万元，有效解决了农业规模经营的资金瓶颈，改革3年多来，没有出现一笔不良贷款，合作社发展壮大的资金瓶颈破除了。
不仅如此，改革也让更多合作社找到了家庭承包经营制度下发展农业规模经营、建设现代农业的有效途径。全市308家合作社，其规模经营土地面积26.8万亩，平均每个合作社规模经营870余亩，市级100家试点合作社规模经营超1000亩达41家，有31家合作社注册品牌，15家合作社兴建社办企业，形成了经营规模化、技术资金集约化、组织运营产业化、产品销售订单化的现代农业发展模式。在这个过程中，合作社的农业组织化程度和农业综合生产能力也大大提升。
通过改革，枣庄市不仅实现了土地资源的有效利用，而且找到了建设现代农业和社会主义新农村的结合点，为统筹城乡发展带来了机遇。随着一些土地合作社规模的不断扩大，效益十分可观，农民入社愿望强烈。记者在调查中了解到，在滕州、山亭、峄城、市中的一些地方，已经出现了整村土地入社的现象，原来撂荒的“死土地”变成了现在抢手的“香饽饽”。山亭区城头镇西城头村905亩土地全部流转入社，进行蔬菜大棚等高效农业种植。由于全村农民脱离了对土地的依赖，该村顺势组建了新农村社区，全村229户农民全部搬上了新楼。
土地合作社的组建，使愿意转出土地的农民实现了土地流转，放心地离开土地务工经商。同时，由于土地合作社多从事劳动密集型的高效农业，这为农村的留守农民提供了大量就业机会。滕州市张汪镇太和香菇专业合作社解决了流转出土地农民的后顾之忧，流转出土地的农民可以全年在外务工，夏忙、秋种时节无需回乡，从而减少务工损失、节省了路费和回家务农的开销；同时流出的土地还有稳定的保底金，且保底金数额大大高于自己种田的收益。山亭区桑村镇的民生蔬菜种植专业合作社，规模经营土地1648亩，每年可提供7万多个工需，能够给邻近村农民带来350万元就业收入。
“枣庄的土地改革试验，是一次摸着石头过河的尝试。不是孤立的创新，而是顺应城乡统筹和现代农业发展的应运而生的产物。”陈伟介绍说，枣庄已经被列为国家18个农村改革试验区之一，下一步，“三位一体”的农村土地使用产权制度改革还将进一步深化，并将结合统筹城乡发展一体化改革的开展，推动“资本集中下乡、土地集中入社、产业集中发展、生态集中保护、公共服务集中推进”，逐步形成独具枣庄特色、在全国具有普遍意义和推广价值的改革制度基础和理论体系。
