黄奇帆

    大城市、大农村、大山区、大库区并存，城乡二元结构突出，是重庆区别于其他直辖市最典型的市情特征。特殊市情决定了重庆发展不仅要依靠工业化、城市化“两轮驱动”，还必须加快农业现代化，推进“三化同步”，实现统筹城乡改革发展。统筹城乡是重庆的立市之本，也是最艰巨的发展任务，中央历来重视，并寄予重托。

    近些年来，重庆按照科学发展观的要求，全面贯彻《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），着眼基本面，着力突破体制机制性障碍，重点推进城乡基础设施、基本公共服务、社会保障、人口转移流动、资源要素配置“五个一体化”，特别在促进金融要素流动、激活农村金融方面，作了一些有益的探索。

    邓小平同志曾指出：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。”这句话，对我们发展农村金融，具有重要指导意义。在我国“三农”发展中，农村金融“贫血”问题非常突出。究其根源，金融本质上是基于信用基础上的资金融通，是与信用相生相伴的，信用的根基是抵押物，而农民几乎没有什么抵押物。都说农民有财产，有承包地、林地和宅基地，但如果“三块地”的财产权没有明晰量化，金融机构就无法将其作为抵押物。所以，激活农村金融，必须明晰量化产权，解决好抵押物问题。

    重庆农民有3400万亩承包地、5600万亩集体林地和7亿多平方米的房屋，价值至少1万亿元，如果10%向银行抵押，就能贷款1000亿元之多。2010年，重庆涉农贷款中，农户贷款余额仅290亿元，在全市11000亿元的金融机构贷款余额中仅占2.6%，低于全国平均水平。为改变这一状况，我们从五个环节入手，作了些探索性的工作。

    开展农村“三权”确权颁证

    产权明晰，是农民财产抵押、流转的前提。重庆因山岭重丘的地形地貌，农民承包地权属与耕地实际面积有较大差异。卫星图片显示重庆有3400万亩耕地，而农民承包权证总面积只有1900多万亩。造成这种差异的原因主要有三点，首先是投影与原实际丈量有差异，其次是土地肥瘦平衡时有折算，三是以前农业税按面积缴纳，有少算面积的现象。现在不再交农业税，如果少算面积，不但会影响农民的征地补偿、土地流转收益和惠农补贴等，抵押贷款量也会大打折扣。数十年来，农村土地和房屋等财产关系变动比较频繁，相关记录也不完整。我们在确权中，以国土部门测绘的实际面积为基础，协商解决遇到的问题，尽量做到公平公正。目前，已完成农村土地承包经营权、农村居民房屋和林权“三权”（以下简称农村“三权”）的确权颁证，将权属固定下来，农村产权关系更加明晰。实践证明，确权颁证的面积与实际面积基本一致，充分保护了农民的利益。

    解析量化农村“三权”

    量化农村土地所有权和使用权的权重，是激活农村金融的关键。宪法规定，农村承包地、宅基地和林地均为集体所有。改革开放后，农民获得并将长期拥有土地承包经营权。物权法规定，土地所有权是财产权，使用权作为用益物权，也是财产权。我们将农村土地的所有权和使用权解析量化，进一步明确集体所有权和农民使用权的比例。根据重庆实际，宅基地量化为财产权时，15%归集体、85%归农民，承包地和林地则20%归集体、80%归农民。如果农民向银行贷款，只能将农民使用权所占的份额用作抵押。这个比例，可根据具体情况进行调整，但基本前提是保证农民得到大部分收益。

    搭建要素流转平台

    公开公平的交易平台，是农民实现财产权价值的转换平台。经济学基本原理告诉我们，再好的东西，如果不流动、不交换，也没有价值。确立到农民手中的财产权同样如此。我们在坚持“不改变土地所有权性质、不改变土地用途、不损害农民利益”的前提下，根据农民意愿开展“三权”抵押贷款。同时，我们还利用级差地租原理和城乡建设用地增减挂钩的办法，对闲置农村宅基地复垦产生的地票，通过土地交易所公开交易，在确保耕地总量不减的基础上，使农村建设用地与国有建设用地具有同样收益。2010年，地票价值10万元一亩，2011年底达到了22~23万元。交易产生的净收益，85%归农民，15%归集体组织。土交所自2008年12月运行以来，累计交易地票8.86万亩，成交金额175亿元，农民从中获取收益124亿元。地票交易不仅直接增加了农民的财产性收入，为新农村建设注入了资金，还使农房等资产抵押贷款评估有了参照系，支撑了农村“三权”抵押贷款。

    建立多层次风险分担机制

    建立安全可靠的风险控制“防火墙”，是持续化开展“三权”抵押贷款的保障。农民厚道而讲诚信，对贷款使用谨慎，一般不会故意坏账。我市农村“三权”抵押贷款运行一年多来，没有一笔农户不良贷款，证明运行情况良好。针对可能出现的坏账，由政府、融资机构、农民任何一方单独承担，都感到压力巨大。为此，我们建立了风险和坏账的分摊机制，贷款损失大体由政府、融资机构、农民各承担1/3。具体操作上，一是政府出资成立了农村“三权”抵押贷款风险补偿专项基金，一旦发生坏账，净损失的35%由专项基金补助，其中市级承担20%，区县承担15%。二是构建农村“三权”抵押融资“伞形”担保体系。组建兴农融资担保公司，市国资注入30亿元、中国农业发展银行注入15亿元，形成45亿元注册资本金。按照政府推动、市场运作、统筹管理、两级联动的思路，兴农担保公司又在30多个区县各组建一家注册资本金1亿元的子公司，形成80亿元左右，覆盖全市的“伞形”担保体系，按担保法规定总体上可担保贷款800亿元左右。三是承贷农户自担1/3。当坏账发生时，农民作为贷款使用人理应承担相应责任，融资机构有权依法对农民的抵押财产进行处置。实际操作中，为保护农民的利益，针对已发生的坏账，融资机构给予适当的宽限期,与借款人协商解决，无法解决的，将资产转让给国有资产管理公司处置。为保证农民利益的底线，资产管理公司按优先+市场化的原则，出租给无力还贷的农民，保障其基本生产生活,避免造成新的社会问题。同时，农户如果自愿并符合转户条件,还可转户进城，获得城镇就业、养老、医疗、住房、教育等保障。

    强化农村基层金融服务体系

    完善金融机构农村基层服务体系，是搞活农村金融的支撑。我们积极引导支持国有、股份制商业银行网点向区县、乡镇延伸，目前已有中国农业银行、中国工商银行、重庆农商行、重庆银行等近10家银行从事“三权”抵押贷款，村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型金融机构也覆盖了全市大部分区县，乡镇POS机布设和定时流动金融服务基本实现全覆盖。同时，我们不断创新抵押贷款方式，针对农业产业化和种养大户的特殊性，推出“公司（专业合作社）+基地+农户”、“基地+农户”等信贷方式，并限定贷款审批时限，提高办贷效率，为农民提供了方便快捷的金融服务。

    得益于相关制度的创新，重庆农村“三权”抵押贷款量呈现出较快增长之势。2010年，重庆发放“三权”抵押贷款只有30多亿元，2011年上升到180亿元，今年可能突破300亿元，2015年有望达到1000亿元。当1000亿元资金投向重庆农村时，必将显示出巨大经济推动力。

    重庆农村“三权”抵押贷款相关制度还在不断探索完善中。我们相信，通过激活农村金融，农业科技创新、农业产业结构调整、农村基础设施建设、农产品加工和流通体系建设等，一定能在金融的助推下，逐步实现现代化，进而大幅增加农民收入，推进统筹城乡改革发展。

    （作者系中共重庆市委副书记、重庆市人民政府市长。此文系黄奇帆2012年在中国农村经济论坛上的讲话摘要）