本报记者 阮蓓

    农村土地确权是推进城乡统筹的一项重要基础性工作，也是建立健全现代农村产权制度的基础性环节。2003年拉开城乡一体化大幕、2007年获批国家统筹城乡综合配套改革试验区的四川成都市，2008年以来，以“还权赋能”为核心，开展了以农村承包土地实测确权颁证为主要内容的农用地产权制度改革，历经3年，目前全市确权颁证工作已基本完成。涉及2745个村（涉农社区）、35857个组、212万余户、569.6万宗农村产权的确权、登记、颁证，其中，完成承包经营权颁证180多万户，颁证率达99.5%，实现土地、台账、证书、合同、耕保基金一一对应、账（证）实相符“五个一致”，历史上第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。

    在先行先试的过程中，成都从什么环节下手突破，找到具有“普适”性的做法？又有着怎样的探索和创新？近日，记者深入成都6个区（市）县乡间田头，进行了一番实地采访调查。

    让民做主确“实权”

    2008年1月，成都农村产权制度改革拉开序幕，开展了农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的确权登记颁证，以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，核心是实现“还权赋能”。

    处于成都二圈层的双流县兴隆镇瓦窑村，是全市启动的农村产权制度改革首批试点村之一。“全村有耕地5000余亩，人均8分地，地块细碎。尽管承包法规定，承包期内土地不能调整，但实际上，地年年都在调。”村支书唐朝阳告诉记者，由于人口增减等原因，每年的9月30日都要开始调整土地，“土地不稳定，业主不想来，村民也不敢出去打工挣钱。”

    “既然中央提出，承包经营权长久不变，我们的权证为什么不能体现呢？”唐朝阳说，瓦窑村从2009年5月初开始，在村民自治基础上，对土地承包经营权等产权“长久不变”进行大胆尝试。一是固化集体经济组织成员。二是以“不再调整承包经营权”来体现“长久不变”。同时，进一步明确了集体土地的收益分配办法。

    “这个过程非常艰辛。”他向记者历数扑面而来的各种疑问：集体经济组织主体和成员怎么界定？村里经过这么多次调地，二轮承包台账与实际面积不符合怎么办？没有承包地的人甚至肚子里的孩子，要不要先分地？承包是以亩产量为基础分配，而土地流转和征地则是按面积，甚至跟土地区位还有关系，如何平衡每户的利益，同时又与现有承包经营的基本制度相协调？

    这些曾让唐朝阳“两天两夜没睡觉”的难题，却被村民议事会上的“草根智慧”所破解。“村里有权威的人被推选出来，组成议事会。”唐朝阳说，当时召开村民大会，激烈地讨论了三天三夜。

    议事员王永远提出了一个解决方案：在承包地上进行调整，把土地面积调平，如果因果树等补偿原因造成进田农户不能进田的，由进田农户和去田农户协商流转，协商不成的，由议事会调解；但征地补偿、流转收益及国家按土地面积对农民发放的各种政策性补贴，则由确权到户的农户享受。换言之，以后国家征用土地，占用到哪个的，补（赔）偿收益就归哪个，不再平均分配，也不再调整土地。

    集体经济组织成员，则以2009年6月30日为界封户。在清理集体资产后，按人头划分股权，凡集体成员，一人一股，可以继承，内部可相互买卖。对于未出生的人口，大家一致同意“怀胎七个月以上”就可以享受土地承包经营权确权颁证，形成决议后，获得全社社员认同并按手印通过。

    “这些时间节点的确定，都是由村民会议共同决定的。让老百姓充分实现了自己做主，使其合法权益在政策层面得到了充分保障。”双流县农发局党组副书记徐尚成说，瓦窑村议定的“长久不变”，是回到承包前的起点平等，并使其固化。村里土地全部实测，承包权固化到户。

    在瓦窑村，除了分到户的土地外，还有道路、沟渠、堰塘、林地之类的集体土地也按组划分，并且量化到人，1人1股，每人领到了股权证。

    “先调地、后确权、再固化”让群众充分享有知情权、参与权、决策权和监督权，瓦窑村半年内便完成了全村的土地确权颁证。“瓦窑模式”顿时成为各地实践产改的范例。

    “五个一致”颁“铁证”

    从“让民做主”的基层治理模式入手，成都迅速在全市范围内推开确权颁证工作。为彻底弄清农村的“家底”，成都市采取专业测绘和人工丈量相结合的方式，依据国家第二次土地调查资料，利用高分辨率卫星及航空遥感影像图，严格实行实测确权。

    大邑县韩场镇兰田社区12组治保主任郑维东至今还记得当时的情景：“9月份刚刚打完谷子，群众代表、村妇女主任加上我一共3人，一块地一块地拉皮尺丈量，然后回来画草图。”

    “采取逐田人工丈量，调整土地到户，锁定了成员身份和承包地块，严格按照承包地块和实测面积确权颁证。”大邑县农发局农经科科长贺定胜介绍说，拉皮尺丈量的“兰田模式”后来在全县推广，各组通过民主选举，成立了农村承包地面积实测工作小组，至少5人组成，3人负责测量，2人负责监督。在实测过程中，地块主人必须到现场，当面测量，每个环节都会公示，确保实测公开透明、公平公正。

    在郫县安德镇安龙村村支书刘仁良眼里，确权颁证是他1989年上任村支书以来“活路最多”的事情。“光土地摸底就搞了好几次，每块地的方位、承包地总块数、每块地面积，反反复复统计。发个资料也要村民本人按手印，拇指都按痛了。”刘仁良给记者展示了两份土地承包经营权证，早年颁发的证书只有村民小组自己编的流水编号，方位不明确，现在的证书有农业部门和国土部门统一的编码，农户的户号和田块号能准确反映，具有唯一性、方位更精确。“终于彻底地摸清了全村的‘家底’，再辛苦也值得。”

    郫县农发局农经中心主任马洪春告诉记者，在试点的过程中，没有先例可遵循，在前期做好调查研究的基础上，坚持自主、自愿、自治原则，先期选择了3个村进行实测确权试点，并在每个试点村确定了一个社作为“点中点”先行示范，再作为样板在全县全面推开。

    在都江堰市柳街镇鹤鸣村，一张“鱼鳞图”引人注目。该村受到600多年前的“鱼鳞图”启发，探索制作了现代版“鱼鳞图”来直观描述村里土地的地块面积、四至边界等信息，精确确定农民土地权属。借助“鱼鳞图”，鹤鸣村完成了确权颁证，村民余跃领到的本村第一份《农村土地承包经营权证》，已被国家博物馆收藏。

    “有了这个图，我们的确权工作就顺利多了，现在全村人都拿到了土地承包经营权证，村民都非常满意。”刘文祥说。

    为保证确权颁证的真实性和权威性，成都在2010年开始了为期半年的确权颁证“回头看”整改工作。要求以土地、台账、证书、合同、耕保基金“五个一致”和“程序规范”为准绳，对确权颁证进行自查、梳理和整改，实现“确实权、颁铁证”。群众的满意率必须达到85%以上。

    “让全市一草一木都能找到主！”2010年，成都市采取暗访、城调队抽样调查等方式抽查，并对确权颁证进行了综合验收，全市19个区（市、县）和高新区农村产权制度改革确权颁证检查验收结果为合格。截至2010年6月，成都基本完成全市农村产权制度改革的确权颁证，共向村组集体颁发集体土地所有权证3.3万本，向农户颁发农村土地承包经营权证178.3万本，林权证64.9万本，集体土地使用证165.7万本，房屋所有权证157.1万本。农村产权实现权属清晰。

    还权于民谋发展

    “养儿防老，不如守好土地吃耕保。”在调查采访中，记者听到当地乡间田头流传着这样一句顺口溜。

    在“确权颁证”的前提下，成都市创新耕地保护机制，在全国率先建立了耕地保护基金。每年成都市县两级财政从土地出让收益中拿出28亿元，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准，向农民发放耕地保护金，并与农民养老保险相结合，涉及600多万亩耕地，惠及全市180多万农户。

    双流县兴隆镇瓦窑村60岁的村民冯正华就利用耕保基金，给自己和老伴都买了养老保险。“我已经领了3个月养老金，这下不用给儿子增添负担了。”他说，“儿子一家4口，夫妇俩也买了养老保险，我家有4亩多耕地，耕保基金还用不完呢！”而对于没有满60岁的农民，耕地保护基金中的90%必须打入农民个人的社保账户上，到60岁后就可以支取养老金。

    独创性地设立耕地保护基金，对承担耕地保护责任的农民给予补偿，大大调动了农民保护耕地的积极性。

    “以前土地是集体承包给个人的，个人不能决定流转，想租给别人都不行，如果承包人离开3年，集体一般就会收回去的。所以当时组里有32户人，10户人都撂荒。”都江堰市柳街镇鹤鸣村余跃说，现在确权颁证了，农民可以放心大胆地把土地流转出去，而农业项目投资方能放心大胆地租地，土地面积完全以产权证为准，不必担心由于权属不清造成的纠纷。“相当于农民有了一块属于自己的财产，土地流转的租金加上政府的耕地保护基金，自己再打工挣点儿钱，日子是很好过的。”

    确权颁证才过了两个月，鹤鸣村的村民就尝到了甜头。6月，通达农业生态有限公司通过土地流转获得了鹤鸣村约1100亩土地的经营权，用于种植蔬菜、花卉。流转土地的村民每年每亩获得与850斤大米等值的租金，折合约1200元。

    “起点公平确实权，产改运用建新村。”在大邑县韩场镇兰田社区，一幅标语尽显当地群众得到的实惠。“土地财产权有保障，农民就愿意搬到集中居住区去住。我们社区建立了2个农民集中居住区，住了980户、3000名农民。他们原来居住的宅基地经过土地整理，恢复耕地700多亩。”社区主任李俊江对记者说。

    确权颁证为明晰农村土地、房屋权属，实现“还权赋能”、深化农村产权制度改革迈出了坚实的第一步，但成都显然不满足于此。

    在基本完成农村产改确权后，成都市在全国率先建立了农村产权交易平台，以促进生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置。2008年10月，郫县安德镇泉水村570亩农村土地承包经营权在成都市农村产权交易所成功举办了电子竞价流转交易，成为全国第一宗通过电子竞价方式实现土地规模流转的项目。之后与银行合作时，郫县降低了农村产权抵押融资担保过程中1.5%~3%的成本，同时减少项目自筹资金比例，降低了项目信贷门槛，实现农村市场主体与金融资本“无缝”对接。

    通过深化市场体制改革，深入实施农村工作“四大基础工程”，在试点的基础上统筹农村金融制度，逐步推进征地制度改革，建立城乡统一的房屋登记制度等，找到了深化城乡群众共创共享机制的巨大空间。这意味着成都在城乡一体化实践的道路上，将继续进行深入探索，提供更多新鲜的经验。