李海平

    近年来，我国财政资金涉农补贴范围不断扩大，补贴标准不断提高，以支持粮食生产为核心的财政资金涉农补贴体系初见雏形。2011年，中央财政粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、农机购置补贴等四项补贴达到1406亿元。除中央财政外，在经济发展水平较高的地区，财政资金涉农补贴范围更广、类别更多、标准更高。毫无疑问，财政涉农补贴对于实现粮食生产“八连增”和农民收入“八连快”，对于加快新农村建设步伐发挥了重要作用。

    财政资金支持“三农”是世界通例，但各国财政资金涉农补贴体系却鲜有雷同。加入世贸组织10年来，我国农业补贴类别逐步增加，资金投入越来越大，但补贴体系的建设还很不完善。补贴类别的设计基本处于“头痛医头，脚痛医脚”的状态，牛奶少了补奶牛，生猪少了补母猪。在资金投入不断增加，农村经济社会形态剧烈变化的背景下，如何建立一个适应农业、农村发展实际、高效可持续的财政涉农补贴体系，需要深入研究以下几个基本问题。

    一、财政补贴补什么？在社会主义市场经济条件下，财政补贴补什么，实际上是对什么进行补贴的问题。财政资金对农业进行补贴，是因为农业是国民经济运行的基础和战略产业，事关国计民生、国家安全，且农业收益普遍低于其他产业，风险高于其他产业。但农业是由具体内部产业和环节组成的，这就涉及到具体补贴哪个产业和环节的问题，补粮食还是补蔬菜？补生产还是补流通？

    一般而言，财政应该对那些涉及公共利益，而市场经济机制无法保证有效供给的农产品生产及流通活动进行补贴。财政应当在农产品价格过低、农民收益太低时，为了维持农民生产的积极性，确保某类农产品的供给而实施补贴。当前，我们有些补贴政策却是反向为之，在农产品价格高时通过补贴增加供给，企图让价格降下来。严格意义上，这并不是对农业、农民的补贴。由于农业生产的周期性，当前的补贴往往不会增加当前供给，结果不但解决不了当前价格过高的问题，而且容易引发下一个生产周期的供过于求，导致“谷贱伤农”、“菜贱伤农”。

    从更广的视角看，财政补贴补什么还包括补“一农（农民）”还是补“三农”的问题。近年来，中央财政加大了对农村民生的补贴，对于改善农民生产生活条件，解决医疗、养老等问题，发挥了重要作用。

    二、财政补贴补多少？即补贴标准问题。理想状态下，从生产而言，财政补贴应该补齐农业的公益性与市场性之间的收益差距。但在实际操作中要复杂得多。一是由于行业生产特点不同，这个收益差距往往较难量化，二是政府没有那么大的财力进行完全补贴。目前来看，由于财力限制，当前的财政补贴还处于“保基本”的阶段，即通过财政补贴，给予农民从事农业生产一定的补偿，补贴力度并不足以拉平行业之间平均收益率，或者抵补农民从事非农生产的可能收益。相比于农业生产资料价格上涨以及农民外出务工收入的快速增加，这个补贴金额已经不是决定农民生产的主要因素，补贴的政策效果在不断下降。

    在对粮价、菜价进行调控，而农业生产资料价格不断上涨的情况下，农民从事农业生产的直接收益难以较大幅度增加。在农民外出务工工资不断提高的情况下，如果还是以农民承受水平或者农民物化生产成本为限来厘定补贴标准，如果不能正视行业收益差距，只能导致粮菜生产在某些地方政府那里越来越演化成“政治任务”，农副产品供给越来越依赖行政命令，与市场机制的要求以及“工业反哺农业、城市支持农村”的目标会越来越远。

    三、财政补贴补给谁？在当前的体系框架内，不同补贴类别有不同的补贴受益对象。比如，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴原则上要发放到农民手中，农产品流通是以“绿色通道减免通行费”的方式补贴了运输户或者运输企业。以上这些补贴多数都能直接发放到农户手中，或者直接减免相关环节的运营费用。农机具购置补贴则通过直接扣减购买金额的方式进行补贴。应该说，已经基本建立了直达受益者的补贴机制，但实际操作中还应该注意一些深层次问题。

    补给“所有者”还是“生产者”。目前来看，补贴对象和补贴金额的确定大多是以“所有者”来界定的，比如土地经营权承包家庭按照承包土地的面积申请补贴。在土地承包经营权流转规模不断扩大的情况下，“所有者”和“生产者”已经出现了越来越大的分离，即使在协商土地租金时，双方已经考虑了补贴因素，但以“所有者”为补贴对象仍然会带来一些问题，会弱化政策效果。应逐步建立起以“生产者”为补贴对象、以产量为考核标准的补贴机制。

    补“小户”还是补“大户”。补“小户”体现财政资金的普惠性，补“大户”体现适度规模经营的政策引导。在以小户为主，但大户越来越多的背景下，需要在二者之间找到平衡点。2011年的补贴政策中明确，农资综合补贴新增规模重点向种养大户倾斜。这种重点支持是基于鼓励农业生产适度规模经营的考虑。但应该注意的是，当前我国农业生产主要还是以小规模生产为主，因而在引导农业适度规模经营的同时，也要考虑财政资金的普惠性要求。

    四、补了以后怎么办？作为一项公共政策，财政涉农补贴应当进行科学、及时的政策评估。评估结果应当成为补贴项目和补贴标准调整的重要依据。政策评估应从事后评估向过程评估转变，从粗放评估向精细化评估转变。过程评估有利于发现政策执行中存在的问题，并及时进行调整，防止政策走偏。精细化评估有利于正确评价政策效果，防止以偏概全。以精细化评估为例，粮食产量连续“八连增”，有多少是由直补政策贡献的？有多少是由最低收购价政策贡献的？有多少是由科技进步贡献的？这都需要更加精细的计算，而不能以偏概全、以点带面。

    财政资金涉农补贴不仅仅作用于农村经济运行，更涉及到农村民生和农民切身利益。因此，加强财政支农补贴的政策评估，既是政策本身发展完善，并逐渐形成体系的需要，也是逐步实现“三农”工作从粗放式向精细化转变的需要。（作者系北京市农村工作委员会副主任）