本报记者 李海涛 高杨 李丽颖 买天 刘艳涛
在2.57亿农民工当中，尽管有许多已经成为大工业的主体力量和城市的建设力量，却因一纸户籍享受不到国家对城市建设贡献者的社会保障和公共服务，难以融入城市生活，长期徘徊在城市的边缘。
在今年的全国两会上，户籍制度改革成为备受关注的话题。作为回应，温家宝总理3月5日作政府工作报告时提出，积极稳妥推进户籍管理制度改革，更加注重把在城镇稳定就业和居住的农民工，有序转变为城镇居民。与会代表委员纷纷表示，“户籍体现的差别待遇阻碍了健康的城镇化进程，户籍制度的改革势在必行，应该让符合条件的农民工进城落户。”
别让农民工成为游离于城市和农村之间的漂移群体
尽管许多农民工长年在城市工作，但因为农村居民身份，因此无法获得各种社会服务。
青岛港集团董事局主席常德传代表说：“农民和工人原本是对职业的一种划分，但服务于计划经济的户籍管理制度将其转变成为对身份的一种划分，并以此为基础，形成了就业、医疗、住房、子女教育等一系列错综复杂的利益分配和社会保障制度。青岛港农民工数量庞大，对这个问题反应强烈。”
在天津市水产研究所研究员王玉佩委员看来，这些数量庞大的农民工没有归属感，也没有依托感，是一个尴尬的群体。来到城市后，他们看来仅仅是为企业和雇主打工挣钱，而这个城市应履行的社会责任和义务被无形地淡化了。“如果这些人不能被城市安置接纳，将成为游离于城市和农村之间的漂移群体，因此，必须引起全社会的极大关注，从国家战略高度，应加大城乡统筹力度，迅速妥善解决。”
前不久，一个国家层面的户籍制度改革文件已经出台。国务院办公厅公布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，通知强调要着力解决农民工实际问题。要求各地的就业、义务教育等新政策不要再与户口挂钩，同时允许来自农村的务工人员获得中小城市的户口。
“国务院下发的户籍改革通知，强调必须尊重农民意愿，切实保障农民合法权益，这个是有必要的。但通知并没有明确户籍改革的目标和具体做法。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉委员认为。
“从管理体制来说，中国社会体制改革的最重大问题是如何适应人口流动的新情况。过去人是单位人，是村里人，见面问你是哪个村的哪个单位的，而现在人口流动使人户分离的情况非常普遍，许多老制度尤其是户籍制度，已严重束缚了社会管理工作。以北京为例，现在一半以上是流动人口，有的区县非户籍人口已经出现严重倒挂。”北京市社工委书记宋贵伦代表说，社会体制改革面临缺乏制度设计和顶层安排，没有打破地域、户籍和身份界限的社会保障体现，已不适应现代社会的新需求，因此亟待进一步改革。
农民工户籍制度改革是中国改革发展必须跨过的一道“坎”
利时集团董事长李立新委员认为，加快农民工市民化进程，让他们享受“同城待遇”，是解决新生代农民工归属感问题的关键。应尽快改革户籍制度，降低农民工落户门槛，畅通新生代农民工融入城市的制度渠道，并且完善城乡一体的社会保障体系，让农民工与城市居民享有均等的社会保障。
“我们要构建和谐社会，就要统筹城乡，这是党中央国务院的战略部署。富裕农民就要减少农民。目前土地城镇化速度远远低于人口城镇化速度。这是不合理的、也是不应该的。这是城乡差距的重要原因。
近几年，重庆探索户籍制度改革。事实证明，在不发达的西部地区都可以实现土地城镇化与人口城镇化同步推进。”重庆市农业科学院院长唐洪军代表说。
重庆市市长黄奇帆代表介绍，重庆户籍制度改革一年多，到2011年12月20日，全市农转城人数已达到310万人。平均每天转户6299人。今年开始，要推进农民工户籍制度改革常态化。农民工户籍制度改革是中国改革发展必须跨过的一道“坎”。
那么逐步给户籍“松绑”，会给中国经济带来怎样的影响？蔡昉分析道，第一，会让中国的劳动力供给更稳定。现在一会儿“民工荒”，一会儿“返乡潮”，这和农民工没有得到城市户籍有密切关系。第二，因为农民工在城市打工居住，但没有得到完全的社会保障，也没有稳定在城市长期居住的预期，因此他们的消费是不充分的，没有发挥出消费者的功能。户籍改革可以稳定他们的生活，也可以让他们后顾无忧去消费，进而扩大内需。第三，户籍制度改革有利于我们延长第一次人口红利，因为第一次人口红利还是由于劳动力供给充足，现在出现用工荒的问题说明制度阻碍着劳动力的自由流动，清除制度障碍有利于第一次人口红利的延长。
户籍制度需国家完善顶层设计，要更加注重保障农民自主选择权
长期关注农民工户籍改革问题的全国人大教育科学文化卫生委员会委员马力代表认为，户籍制度中，社会福利和户籍挂在一起。人口流动，可户籍不流动。农民工户籍改革，要大力发展小城镇，要使农民就近就地进入城镇化。
“福利享受水平不能脱离现在的发展情况。我们测算，农村人进入城市后，包括需长期投入的教育、医疗等，一个人平均需要33万元，才有可能和城市人口享受同样待遇。在这个水平下，大城市补助的更多，小城镇就少得多。在此情况下，城镇化建设最主要的是大力发展小城镇，要使农民就近就地进入城镇化。”马力说。
“户籍改革制度设计一定要谨慎，考虑细致。”黄奇帆建议，首先是以在城镇有稳定就业为转户前提。遵循工业化城镇化发展客观规律，严把进城入口关，重庆主要转户对象界定为常年在城镇务工经商的农民工，转入主城必须务工经商5年以上，转入区县城必须务工经商3年以上。其次，转户后城市保障必须一步到位。重庆农民工转户进城即享有城市居民平等权利，就业、社保、医疗、教育、住房“五件衣服”一步到位，同等享受城市基本公共服务。此外，要充分考虑城市承载能力，按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城、进一步放开区县城、全面放开中心镇落户条件，同时，配套搞好城市基础设施和公共服务，切实满足转户居民基本需求。还有就是政府、企业、社会三方面合理分担改革成本。
山西临汾市委常委、纪委书记陈国荣代表说：“户籍制度需要国家完善顶层设计，如何改、怎么改，一个地区无法独立解决。”但他认为现在要吸引农民工长期落户，最紧迫的问题是解决他们的子女上学，不要耽误了下一代。其次要解决住房问题，为他们提供基本的居住条件。
在山东临沂市委书记张少军代表看来，要使进城务工农民在城市化进程中得到实惠，能够安居乐业，除了降低门槛、在社会保障上与城市居民一视同仁外，对自愿放弃土地承包权和宅基地使用权的农民，政府应给予补偿，这样农民才有能力在城市买房。
在《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中，依法保障农民土地权益被特别强调。如严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实避免擅自扩大城镇建设用地规模，损害农民权益；禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地等。
黄奇帆说，这个规定非常重要。农民在农村的财产权主要是土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，这是法律赋予他们的合法财产权利，转户后如何处置，完全尊重农民意愿。重庆在制度设计上提供了保留、流转、退出等多种选择方式。
代表们普遍认为，户籍改革要更加注重保障农民自主选择权。一定要充分尊重农民的意愿，转户自愿，承包地流转自愿，农房处置自愿。也不许下达考核指标，不许与当事人利益挂钩，不许强制转户，不许强制推进，不许以转户作为招收和辞退农民工的依据，这是将来要长期遵守的工作纪律。
