国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员。出版专著《食品安全保障机制研究》和《完善与改革农村宅基地制度研究》等。曾获第十三届孙冶方经济科学奖、中国发展研究奖一等奖等奖项。
主持人：本报记者 施维
嘉宾：国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员 张云华
近年来，在发展现代农业，建设新农村过程中，一些工商企业、工商资本纷纷下乡投资农业，从事规模化经营，推动了农业结构调整，有力促进了农村经济发展。但这其中也出现了一些值得关注的问题，有些企业直接大规模租赁农地，已经显现或潜藏了一些经济和社会风险，对保护农民土地权益和坚持农村基本经营制度带来了一些不利影响。对此，我们应如何正确认识工商资本下乡租赁农地行为？如何对其合理规范使之更有利于推动农业农村经济顺利发展？本期对话，我们邀请国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员张云华，就此进行话题探讨。他曾经专门就此问题在全国20多个省份展开了一次大规模的问卷调查。
工商企业下乡“圈地”害处多
主持人：对于工商企业下乡直接租赁农地的经营行为，社会上有很多不同的看法。对此，国家的政策一直是保持非常谨慎的态度，早在2001年中央18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中就曾指出，为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。您认为，工商企业下乡租赁农地可能会带来哪些不利影响？
嘉宾：最大的问题是可能租赁农地进行非农活动，给我们农业生产带来不利影响。通过调研我们了解到，一些工商企业下乡租赁农地的主要目的是“圈地”，而不是真正用于农业经营。主要有三种目的：第一，从事非农业活动。以投资农业的名义从事非农业生产经营活动，改变土地用途，修建小产权房、别墅、高尔夫球场、旅游度假村等房地产项目牟利。如此，实践中农民已很难再将出租的农地收回，即便收回，也难以恢复耕种。第二，套取国家资金。一些企业凭借提前获知的关于城市土地和建设规划等方面的信息，提前租赁农地，在地上种植苗木或修建农业设施，等待征地之时作为“筹码”套取国家和政府的青苗补偿和地上附着物补偿。第三，企业老板租赁农地做“庄主”。一些工商企业租赁农地并不看重经营农业带来的产值和效益，而是为了建立自己休闲养生的“庄园”。
主持人：如果工商企业租赁农地，是切实用于发展农业，那么是否也会存在不利影响呢？
嘉宾：我认为，即使确实是从事农业生产，但是工商企业长时间大规模租赁农地的行为，也会产生其他不利影响。
首先，这不利于农民土地权益的保护。在租赁农地的过程中，工商企业利用资本、信息、市场、部分基层政府和干部支持等优势，在与农民的谈判和签约中占据有利地位，租赁合同条款往往会有利于企业一方。出租之后，由于企业与农户的农地租赁合同期较长，合同期内，由于农地形状变化、家庭成员变动等情况，以及随着时间的推移，工商企业会成为事实上的农地主人，农民很可能难以收回自己的承包地。另外，不少工商企业租地经营存在短期性行为，部分工商企业本身不具备经营农地的经验，企业一旦发生经营风险就拍屁股走人，很容易将风险转嫁给农民和地方政府。
其次，这会动摇农村基本经营制度。我国现行的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，是建国以来几十年探索的结果。工商企业在农村直接租赁农地进行生产经营，从根本上冲击了以家庭承包经营为基础的基本经营制度，不符合我国人多地少、农村人口占多数的基本国情，不符合“一亩三分地”仍然是大多数农民最重要的生产资料和最基本的生活保障的现实。可以说，工商企业大规模、长时间租赁农地经营与我国农村基本经营制度相背离，如果任其蔓延会对我国农村社会结构和农村治理结构产生冲击。
主持人：您在调研中走访了不少的农户和乡村干部，他们对此怎么看？
嘉宾：各地不少农民对工商企业在农村租地心存疑虑。据课题组对分布于多个省份的669个农户的问卷调查表明，57.1％的受访者对于公司长时间、大面积租用农民耕地存在担忧。40.6％的受访者担心收不回来地，27.5％的受访者担心公司亏欠农民租金，24.5％的受访者担心公司会破坏耕地，3.2％的受访者担心会损害集体利益，4.2％的受访者有其他担心。参与调查的受访者中，90.4％的受访者认为对于公司在农村租用农地应该有限制。
苏州等一些地区已经意识到工商企业租赁农地带来的不良影响，据我们对苏州市农地流转的调研发现，市、县、乡、村各级干部几乎不约而同地认为应限制企业到农村租赁和经营农地，且当地虽未明文规定但也实际上对企业租赁农地有所限制。当地政府在推进农地流转与规模经营时，对工商资本直接租用农地采取谨慎的态度。常熟市鼓励农户土地流转给土地股份合作社，并由合作社自主经营或发包给种植大户承包经营，且承包户必须为常熟籍人员。太仓市规定合作农场的入股企业应为从事农产品加工、营销的企业。
不租赁土地，工商企业一样可以搞农业
主持人：我们看到，现在很多地方政府对于工商企业下乡租赁农地，大部分都是持支持和鼓励态度的。您怎么看待这种倾向？
嘉宾：不少地方政府为了招商引资等目的，出台了鼓励企业在农村租地经营的政策，给予企业财政补贴、税收优惠、土地利用优惠政策等，不恰当地鼓励了企业在农村租赁和经营农地的行为，对此应予以纠正和规范。地方政府和土地管理部门要加强土地用途监管，坚决制止工商企业进入农业后直接或间接改变土地农业用途，确保农地的农业用途，确保农民在农业生产中的主体地位，确保农民在农地流转中的决策权、主动权和话语权，农地出租与否、流转期限或价格、合同内容与签约等活动应完全由农民自己做主。
主持人：除去招商引资的驱动，有很多地方认为，引进外来的工商企业，可以有效利用他们的技术、资金、市场、管理方面的优势，来发展现代农业，对此您怎么看？
嘉宾：我们并不是反对工商企业下乡搞农业，但并不赞成他们直接大规模地租赁农地。应明确工商资本的功能定位，区分企业租赁经营农地与从事农业加工、服务业的关系。农业现代化离不开工商资本，资本一定程度上可以弥补农业发展资金不足问题。对企业直接租赁和经营农地要加以限制，但要鼓励工商企业参与农业服务业、农产品加工业，为农业产前、产中、产后提供系列服务，开展农产品精深加工，发展农产品流通业。
严格把住企业租赁农地的入口
主持人：针对当前企业下乡大规模“圈地”问题，国土资源部于去年12月1日专门出台了一个紧急通知，要求严禁工商企业租赁农地后擅自改变用途进行非农业建设，对这种行为戴上“紧箍咒”。但是这似乎难以从根本上改变当前的的状态？
嘉宾：实际上，国家的法律法规之前就对用途管制等方面有明确规定。如未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途；防止违反土地利用总体规划，擅自将租赁农用地转为建设用地，“以租代征”等等。但这些规定，只是散落在其他文件当中，不利于地方管理、操作。去年底国土资源部专门就此事出台一个文件，对工商企业租赁农地后擅自改变用途进行非农业建设的管理，将变得更针对性和可操作性。
当然，《紧急通知》也有一定局限性。因为它没有把住企业下乡租地“入口”。大量的工商企业毫无限制涌入农村，农地一旦被出租后，光靠管制土地用途是很难管住企业不搞非农建设。
主持人：针对当前大量的工商企业毫无限制的涌入农村情况，您认为应该采取哪些好的应对措施？
嘉宾：关键要对企业租赁农地进行严格的准入限制，把住“入口”关。目前施行的《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》中没有对工商企业租地行为进行准入规定，对此的正式提法只有2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》中指出：“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”，但这一政策表述在实践中形同虚设，因为“不提倡”并不表示“限制”，所以工商企业租赁和经营农地的行为也就畅通无阻。
国外一些国家对于工商企业直接租赁农地进入农业都有严格限制。比如日本，在1962年创设农业生产法人制度，只有对满足了一定条件的法人，才允许其具有取得农地的权利。对企业租赁农地也有一些限制，如：租来的农地如果没有从事合适的农业生产，租地合同将被解除；租地从事农业生产的企业要参加村庄的农田道路维护和水利设施建设等活动。我国目前农村经济社会特征还远没有达到日本现阶段的发展程度，目前更应对工商企业租赁和经营农地应有所限制。
建议参照日本的农业法人制度和特定法人租赁制度，设计适合我国国情的限制和规范工商企业租赁农地的制度，只有符合一定条件的企业才可以租赁和经营农地。企业租赁农地应当有严格的资质和条件限制，这些资质和条件主要应当包括：企业经营领域必须与农业相关；租地企业负有保护农地的责任；企业租地如果没有从事农业生产，农户和集体有权解除租地合同，等等。
