易小燕 陈印军 王勇 李倩倩

    随着新型经营主体的不断出现，我国许多地区加快了耕地流转的进程，对发展现代农业、提升土地产出效益、增加农民收入均起到了积极作用。但是，现行一些新型的市场化流转模式，如农户与企业、农户与专业合作社、农户与专业大户之间的流转“非粮化”较为明显。耕地流转“非粮化”现象一方面是农业种植比较效益的正常反应，是农民的理性选择；另一方面，耕地流转“非粮化”从长期来看可能因减少耕地面积而危及国家粮食安全，因此耕地流转的“非粮化”问题值得关注与研究，需谨防过度“非粮化”。

    耕地流转“非粮化”的特点与原因

    从流转对象来看，农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种植养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快；从不同经济发展水平的区域来看：经济较发达地区大部分土地流转后存在“非粮化”倾向。浙江嘉兴市10家农业专业合作社和农业企业，全部利用流转的土地从事非粮食产业。成都市只有不到五分之一的流转土地在种植粮食和油料。

    耕地转入后“非粮化”的原因主要有以下几点：一是农产品内部价格体系不合理。之所以出现土地非粮化，主要原因是种粮效益远远低于种植其他经济作物和搞养殖的效益。原本种粮的土地，被流转为养殖业，高效经济作物种植业、生态农业、休闲农业等，就是因为农产品内部价格体系不合理造成的。二是土地非粮化效益高。在江苏省赣榆县墩尚镇银河村，现在养泥鳅一亩产出效益比种30亩水稻还要高，所以附近几个村的农民都愿意把土地流转过来养泥鳅，全镇9800个农户，有6000户被协会组织起来养泥鳅，流转土地2.1万亩（全镇耕地3.4万亩，流转土地中含部分水面），产值12亿元，农民人均纯收入从泥鳅产业就增收5470元，占比为68.6%；种粮收益只占总收入的4.5%。三是对土地非粮化的危害认识不足。目前，全国不少地方政府出台了流转的土地用于发展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，从财政上给予一定补贴的政策规定。这对农村干部群众有一种误导作用，他们片面地认为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等也都是生产用地，只要是农用地没有变成建设用地，什么事都可以干，从而使耕地必须种植粮食作物的概念在广大农民心中很模糊。四是制度建设不健全。在土地流转过程中，国家没有出台与土地承包经营权配套的法规，来约束土地流转用途、风险、责任追究等，应用制度来规范土地流转行为，防止土地流转非粮化。

    耕地流转“非粮化”的效益与隐患

    土地流转非粮化增加了农民收入，获得了短期的经济效益，但从长远来看可能危及我国的粮食安全。

    减少抛荒弃耕，提高耕地产出率抛荒弃耕的主要原因是耕地产出效益低下，因此一些农民外出打工放弃了耕地种植，有的甚至造成直接抛荒。而如今，可以通过耕地流转把一部分有种田经营欲望的农民吸引回来，有的把一部分土地使用权流转给企业或专业合作社，获取一定的租金；有的自己承包经营土地，种植水果、花卉、苗木等，大大减低了耕地的抛荒弃耕，提高了耕地产出率。

    提升农产品市场竞争力，增加农业生产效益土地通过流转特别是实行规模经营之后，使用机械比使用人工省时，省力，且总成本要低得多，这样不仅可以降低生产成本，产生规模效益，同时也增强了农产品的市场竞争力，提高了农业生产效益，增加了农民收入。如山东肥城市通过土地流转，发展有机蔬菜基地面积16.9万亩、30多个品种，年产量48万吨，带动农民增收5.7亿元，成为全国发展有机蔬菜最早、面积规模最大、编制规划最先、加工出口最多的县市。

    促进规模化经营，增加农民收入以笔者调研的河北唐山市玉田县玉田镇东定府村为例：在耕地流转之前，大部分农户的耕地用来种植粮食作物，每亩年均纯收入800元左右，而把耕地租赁给花卉苗木企业后，农户每年可从企业拿到每亩1300元的租金，不但增加了收入，而且还省下了种地的时间以外出打工，增收效果明显。

    加快农村剩余劳动力转移，解决农民就业农民将土地流转之后，不仅获得了稳定的租金收入，而且也节余了劳动力，拉动了农村劳动力的转移，促进了城乡一体化进程。如山东宁阳县伏山镇通过流转土地2000多亩，建成了5处新型农场，不仅转移了本村200多人的劳动力，还解决了当地2800多农民的就业问题。

    防止耕地流转中过度“非粮化”的对策建议

    土地流转必须坚持有利于农民收入的长期增长，不能为了流转而流转，或者牺牲农民的利益去为其他产业或者阶层服务。所以土地流转应把握这样一个度：要农民从农村出来，不是被逼出来的，而是主动追求更好的生活而自愿走出来的。

    农村土地承包经营权流转后的使用是有范围的，在《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定了“三个不得”：农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。还有一个规定是：受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。因此，对于“非粮化”经营，笔者认为总体思路是：一方面既不能过度干预，因为这是该阶段耕地流转的一种市场行为选择，是农民自愿选择的结果；另一方面，又要密切关注其发展趋势，防止过度非粮化。为此，建议从以下几方面着手：

    一是优化粮食生产布局，稳定种粮面积比例具体而言，粮食作物种植面积占农作物总面积的比例，东北粮食主产省区不应低于70％~80%；冀鲁豫不应低于60％~65%；长江中下游粮食主产省区不应低于50％~60％；西南地区总体上应保持在60％以上，陕甘宁应保持在65％以上，东南沿海省区应保持在50％以上，新疆应保持在1/3以上。

    二是继续提高粮食最低收购价格，补贴城市低收入者建议提高粮食保护价并采取多种手段防止其下滑，控制粮价波动的风险。另外，粮食作为一种生活必需品，其价格的提高必会加重城市低收入消费者的生活负担，对这一群体的生活补贴也是政府不可忽视的一方面。

    三是稳定和完善种粮补贴政策，进一步加大对规模化粮食生产的扶持力度及规范性建议在提高现有的普惠式的种粮补贴水平之外，为了鼓励规模化种粮，应该加强补贴的针对性，加大对种粮大户等新型经营主体的补贴。笔者建议按其种粮的规模化程度进行分级别的奖励和补贴，同时要做好种粮大户补贴的审核工作。

    四是细化耕地利用类型，对土地流转的农业用途做明确的划分当前不少农业项目的规模经营主体强调“自己并没有改变土地的农用性质”，但实际上其“农业味”已经变淡。我国目前对农业生态旅游，农家乐等项目究竟怎样才算偏离农业用途并没有规定，很多地方只要有林果种植和花卉种植就算农业用地。类似这种项目不仅占用了大量粮田，而且也严重破坏了土地的粮食生产能力。

    五是加强耕地质量管理，提高单位面积粮食产量首先，需要切实加强领导，将耕地质量建设与管理纳入各级政府的目标考核内容。其次，需要加大耕地质量建设的投资力度。各地应按照“取之于土，用之于土”的原则，每年从土地出让金和新增耕地开垦费中安排不少于10%的资金，建立耕地质量保护与建设专项基金，用于耕地质量建设、耕地质量动态监测，并对测土配方施肥、有机肥施用、秸秆还田和绿肥种植等实行直接补贴。再次，建立耕地质量建设标准体系和动态监测预警体系。建立全省耕地质量建设的五大标准体系，即耕地地力分等定级标准体系、耕地质量建设标准体系、耕地质量评价标准体系、耕地质量建设投资估算指标体系、测土配方施肥标准体系。

    六是为规模化种粮者提供信贷、农业保险等方面的支持规模化土地流转的过程中及流转之后的规模经营无疑需要大量的资金支持。国家可以根据其计划的经营方式的不同为规模经营主体提供不同级别的信贷支持，为规模化种粮者提供相对更加优惠的信贷支持。另一方面，为了应对规模种粮者面临的自然风险，国家应该充分利用政策性农业保险为其护航。

    （作者单位：中国农科院资源区划研究所）