龙睛

    近年来，随着我国工业化城镇化深入发展和农业现代化进程的不断推进，农村土地承包经营权流转逐渐活跃，对促进土地资源优化配置和合理利用，提高土地产出率，发展多种形式的适度规模经营，增加农民收入发挥了积极作用。目前，全国农村土地承包经营权流转速度加快，总体态势平稳有序。截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达到2.07亿亩，土地流转面积占承包耕地总面积的比重达到16.2%，比2007年提高了11个百分点。其中，转包和出租的土地面积占流转总面积的78.1%，有69.2%的土地流入农户，促进了专业大户和家庭农场的发展。

    随着农村劳动力大量转移，客观上要求提高土地资源利用率，不断提高农业生产力水平、发展现代农业，土地承包经营权依法规范有序流转符合市场经济发展方向，其必要性是毋庸置疑的。但是，我国人多地少的基本国情、农村土地的社保功能属性，以及农村劳动力充分转移的漫长过程，又决定了土地承包经营权流转的渐进性、长期性和复杂性。土地承包经营权流转问题事关广大农民的根本利益、事关党的农村政策、事关国家长治久安。要清醒地认识到，引导土地承包经营权流转的健康有序发展是一项艰巨而复杂的长期任务。只有建立符合农民意愿、符合法律政策规定和适应农业生产力发展要求的流转制度，引导土地承包经营权在依法自愿有偿的原则下实现顺畅、有序的流转，才能进一步巩固家庭承包经营的基础地位，推进农业适度规模经营健康发展。在具备条件的地方可以积极引导、顺势而为；在条件不具备的地方绝不能操之过急，做违背客观发展规律的事情。总结近年来各地的实践经验，搞好新形势下的土地流转管理和服务工作，需要做到四个“必须坚持”。

    第一，必须坚持农户自愿的根本原则，确保农户在流转中的主体地位

    赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，是坚持和巩固农村基本经营制度的核心。流转权是土地承包经营权的重要组成部分，依法行使流转权是承包农户享有这一用益物权的重要体现。土地是否流转、何时流转，以什么方式、什么价格流转，都是承包农户自己的权利，任何组织和个人无权干涉和剥夺。这一原则是党的农村政策和国家法律法规明确规定的，关系农村基本经营制度的稳定和国家的长治久安，必须毫不动摇地坚持。当前，土地流转存在比较突出的问题是，一些地方采取下指标、搞行政命令，强迫或变相强迫农民流转土地，这种做法不符合农民意愿，或者反映农民意愿不充分，为土地流转后的开发利用埋下隐患，也不利于政府职能转变和公信力提升。作为农村经济社会事务的管理者和服务提供者，乡镇政府和村级组织在土地流转中主要是发挥好政策指导、信息提供、市场建设等服务功能。对于农户自愿将土地委托流转的，村级组织要严格按照法律政策要求，充分发挥好中介服务作用，切实维护承包农户的合法权益，绝不能越俎代庖，干涉或替代承包农户的流转主体地位，更不能侵占、挪用、挤压农民的土地承包经营权流转收益。各级农村土地承包管理部门，一定要对农户的土地流转主体地位和政府的服务职责有清醒的认识，真正做到从农民群众的根本利益、长远利益出发，始终坚持尊重农户的流转主体地位，为党委和政府做好参谋，指导乡镇政府和村级组织开展好土地流转管理和服务工作。要切实做到引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任，确保土地流转健康发展。

      第二，必须坚持以市场为导向，加强土地流转市场体系建设，充分发挥政府监管职能

    土地承包经营权流转是市场经济发展的内在要求。要实现土地流转的健康有序发展，必须坚持市场导向，建立健全以市场为基础的流转机制。土地承包经营权的流转需要充分体现供需双方的真实意愿，遵循平等、竞争、有序的市场原则。只有以市场为基础，建立健全土地承包经营权的信息发布、价格形成、交易保护等各项机制，才能充分提高农地资源利用效率，使农民获得更多的财产性收入。农村土地是一种无法再生的稀缺资源，承载着保障国家粮食安全的重要任务。在土地承包经营权流转中，完全依靠市场机制的作用，可能导致土地向收益高的行业或产业流转，影响主要农产品供应和国家粮食安全，也可能导致流入方的短期经营行为，不利于农地的保护和可持续利用。因此，又必须在市场调节基础上，切实加强政府的宏观调控和管理服务。农村土地承包经营权流转的发展，迫切要求加快建立归属清晰、权责明确、形式多样、管理严格、流转顺畅的土地流转机制。各地要高度重视土地流转市场体系的建立和完善，积极推动土地流转有形市场建设，健全流转市场交易规则，培育中介服务组织，努力营造健康有序的市场环境，为流转双方提供规范、方便、优质的服务。同时，要针对农村土地承包经营权的特殊属性，充分发挥政府职能，建立健全覆盖土地流转全过程的监管机制。要探索建立土地流转受让方资格审查制度，禁止不具备农业生产经营能力、不符合法律政策要求的组织或个人获得流转土地。要建立健全流转合同备案审核制度，对流转合同履行情况进行监督管理，保护流转当事人的合法权益。要探索建立土地流转保证金和复垦保证金制度，逐步健全土地流转风险防控机制。要建立严格的土地流转用途监管制度，注意纠正粮田流转的“非粮化”倾向，防止农村土地的“非农化”问题。

    第三，必须坚持培育专业大户、家庭农场等新型农业经营主体的发展方向，发展多种形式的适度规模经营

    改革开放30多年的实践表明，以家庭承包经营为基础的双层经营体制，符合农业生产的基本特点，符合我国国情和广大农民群众的意愿，对农业乃至国民经济的健康发展发挥了巨大作用。世界上凡是实现农业现代化的国家，农业基本都是家庭经营。在美国、德国和日本的农业经营单位中，农户家庭经营分别占86.4%、93.5%和98.6%。从我国国情看，家庭经营在农业生产中具有不可比拟的优越性，这已经为我国发展和国外的实践经验所证明，家庭经营的主体地位必须长期坚持。我国人口众多，“十二五”乃至更长时期内还将有6~7亿人生活在农村，他们的生产、生活离不开农业，更离不开土地。如果众多承包农户在流转中失去土地经营权，造成大量城市无业、农村无地的游民，就会影响社会稳定，动摇党的执政根基，带来无法估量的后果。在我国发展现代农业，比较现实的途径是通过引导土地流转培育专业大户和家庭农场，发展适度规模经营；同时，鼓励发展农民专业合作社等各类社会化服务组织，提供农机跨区作业、统防统治、统购统销等社会化服务。土地承包经营权的流转必须立足基本国情，坚持以家庭承包经营为基础，服务于巩固和完善家庭经营制度，绝不能动摇家庭经营的主体地位。种田能手、专业大户、家庭农场是传统农户中脱颖而出的新型主体，他们专心于农业生产经营，对土地和农业有深厚的感情；他们拥有较强资金、技术实力，具有发展现代农业的基本条件；他们拥有较为先进的市场意识、合作意识，能够承担起转变农业发展方式、推动现代农业建设的重要任务。土地承包经营权向种田能手、专业大户和家庭农场集中，既可以保证农业生产者和土地要素使用者的统一，维持家庭经营的优势，又可以实现对传统农户的改造，发展适度规模经营，提高农业的专业化、集约化、标准化和规模化经营水平，也可以避免农村土地大量流出可能导致的社会结构剧烈变动，有助于我国经济社会平稳转型。各地要积极争取财政补贴等优惠政策，优先鼓励土地承包经营权向种田能手、专业大户、家庭农场流转，发展适度规模经营。要支持有资金、懂技术、会经营、热心农业的返乡农民工租赁农户承包地发展农业生产。要大力发展农业职业教育，不断加强农村实用人才培训，加快培育职业农民和核心竞争力农户，打造建设现代农业的中坚力量。不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，应引导他们主要从事生产资料供应、农产品加工销售等产前产后服务，或者开发利用“四荒”资源，或者发展规模养殖。对于企业租赁经营农户承包地，必须从租地资格准入、经营风险控制、土地用途监管等方面加强规范和管理。

    第四，必须坚持服务于发展现代农业，遏制土地流转“非粮化”，严禁土地流转“非农化”

    土地承包经营权的流转，是改造传统农业、发展现代农业的重要环节。受市场价值规律的影响，流转后的土地一般会转向比较效益高的经济作物，发展设施农业、休闲农业，甚至改变农业用途，如果不加引导，势必会加剧“非粮化”趋势，甚至出现“非农化”倾向。对此，我们绝不能麻痹大意，必须时刻清醒地认识到，土地流转必须服务于现代农业发展，服务于保障粮食安全和保障农产品有效供应这一中心任务，必须守住16亿亩粮食播种面积底线。要加大粮食生产扶持力度，保持粮食价格合理提高，通过制定有针对性的补贴政策鼓励和支持流入方从事粮食生产。要通过严格土地流转管理，确保土地流转用途与农业发展规划相一致，严禁在粮食生产功能区发展大规模非粮产业。要坚决制止假借土地流转之名的“非农化”行为，流转后的土地要统一按照农业用地规划要求，办理相关手续，明确流转土地的使用状况和用地形式。农业生产设施用地中涉及土地流转的，要严格按照要求进行审批和管理。要加强部门间协调配合，加大对违法违规使用流转土地案件的查处力度。