2011年“中央一号”文件聚焦水利，其中要求“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益”以保障农田水利等基础设施建设。这被认为是最大的亮点，也是最硬、最有价值的政策。

    这项政策对解决农田水利建设短板问题，具有巨大意义，如何使中央的好政策产生好的效果，必须狠抓落实，给力执行。为此必须弄清楚以下四个问题：

    谁在用。对于各级部门来说，土地出让金收入是一块“唐僧肉”，谁都在打它的主意，都想分一杯羹。对于地方政府来说，土地出让金收入是其发展的保障基金，也是促进经济增长的杠杆资金，更是见效快的“政绩资金”。现在要从中拿出10%投资到难以产生立竿见影效果的农田水利建设项目上去，难度可想而知。

    谁统计。执行和落实必须有可靠的数据。为此，财政部门颁发了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》，但是从调查中我们发现，水利部门的官员普遍担忧“希望会变成失望”。计提农田水利资金是以实际缴地方国库的土地出让收入扣除有关征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出后的余额为基数。收益余额的多少取决于地方政府核算的成本。出让收入是固定的，但成本开支却是有弹性的。所以，如何保证地方政府如实核算成本是“以地建水”政策执行和落实的关键。

    □□ 邓大才

    谁执行。中央已经明确，农田水利的建设主体是各级地方政府，且实行行政首长负责制。地方政府是执行的主体。然而，地方行政首长负责制、“一票否决制”的政策太多了，“蛋糕”只有这么大，但行政首长负责制的政策又很多，如何确保10%的土地出让金收入分配到农田水利建设工程上来，是一个值得动脑筋的问题。我认为，一方面要盯着10%的土地出让金收入，确保增量执行到位；另一方面要整合、用好存量。

    谁监督。监督包括两个问题，一是监督的主体是谁，如何进行监督的问题。二是如何惩罚，谁来执行。对于这种行政性的政策，如何处罚是一个大问题。如果没有完成任务，怎么来处罚呢？退一步讲，如果要处罚，应由谁来执行？

    一项好的政策出台以后，我们要全面地理解和认识政策，更需要冷静地思考政策的落实问题，将困难想足、问题想深、细节想透，才能更好地使之得以落实。

    （作者系华中师范大学中国农村问题研究中心教授）