土地整理之后,除去复垦、拆迁、农民安置等成本之外，地方政府还能获得一大块净收益，这部分收益农民能不能分享？
主持人：本报记者施维嘉宾：中国社科院学部委员张晓山
近年来，在统筹城乡发展、实现城乡经济社会发展一体化新格局的过程中，农村土地问题成为各方利益的交汇点。无论是“宅基地换楼房”或者“合村并点”、“村改居”等种种名目，当这些大规模的村庄整理活动不约而同大量涌现，并且根本目的都一致地瞄向了农民的土地时，我们除了担忧、警惕并对一些行为令行禁止之外，更需要思考这背后有哪些深层次的问题、哪些共性的矛盾与诉求？本期对话，我们请来中国社科院学部委员、农村发展研究所原所长张晓山和大家一起讨论这个话题。
主持人：为什么在统筹城乡发展、推进城镇化进程中，很多地方都不约而同地采取了村庄整治的做法，而且落脚点都落到了农民的土地上？
张晓山：我们讲推动城乡统筹，实现城乡经济社会发展一体化，必然要改善农民的生产、生活条件，提高公共服务水平，这就涉及到一个很重要的问题——钱从哪里来？很大一方面就需要盘活农村资源和农民资产，而这个资源资产中最大最有价值的就是农民的土地。
主持人：难道资金只能从农村内部找吗？近年来，国家各级财政对各地城乡统筹发展提供了大量的资金支持，为何要打农民土地的主意？
张晓山：这里面有一个深层次的根源问题：第一是现在国民收入分配格局扭曲的状态没有得到根本改变。财权上收、事权下放，基层的财权事权不对等，地方要做的事情很多，但是没有钱。中央虽然提出要加大一般性转移支付的比例，但是从2010年来看，一般性转移支付占整个转移支付的比例比2009年只是上升了0.6个百分点，为48.4%。专项转移支付的比例依旧占据一半以上。
专项转移支付的比例没有下降，本身并没有关系，关键是支付的形式有问题。很多资金都是通过项目的形式下发，地方上“跑部进京”要项目，在这一过程中就产生了许多“跑冒滴漏”，大量的资源被浪费，很多钱用得不是地方，很多事情又没钱办。
由此而来产生一个问题，在这种扭曲的分配格局下，地方政府怎么做事？想做事情，但是没有钱，中央给的钱得去要，而且很多钱是专款专用，打酱油的钱不能买醋，一般性转移支付的钱又很少。于是乎，他们很自然就必须依赖土地财政。
这里面有两个问题，一方面在现行的国民收入分配格局下，造成了地方政府对土地财政的一种依赖；另外一方面，在现行的干部考核机制下，地方政府要促进地区经济增长、要出政绩，也使得他们要在这方面做文章。
主持人：社会上对于各地开展的各种土地整治争议很大，您怎么看？
张晓山：我觉得有两个关键问题必须把握：第一，不能用搞运动的方式来做，不能下指标、定任务，违背农民的意愿。第二，如果说这种土地整理的行为在某种程度上也是社会发展一个趋势，那么在这种趋势中，农民能否合理合法地分享到相关的土地收益？怎样能够使这个利益格局更为均衡？农民的利益在长远的社会发展进程中如何能够得到切实有效的保障？
主持人：您刚才说的第二点，其实也是现在大家非常关注的。有很多农民向我们反映，他们是“愿意上楼，但是不满意”，这说到底还是利益分配的问题。
张晓山：现在很多地方也提到在土地整理、村庄整治的过程中要保障农民利益，但主要都是落脚在对农民的补偿上的。我在很多地方看到，这些地方搞土地整理、村庄整治，本身是着眼于城乡建设用地增减挂钩。通过让农民集中居住，整理出一部分土地复垦为农地，农民能够基本不花钱住上新楼房，还可能分得一部分复垦的农地，一般来说，这就是对农民的补偿了。而复垦出来的土地，则用于置换城市建设用地的指标，政府由此获得土地出让收益。这部分收益除去对农民的安置、拆迁户的补偿、土地整治的费用之外，还有一大块净收益。我关心的是，这部分净收益，农民有没有可能分享。
财政部的数据表明，土地出让收益用于城市基本建设的比例2009年为27.3%，用于农村基础设施建设的比例是3%~3.5%。因此，这块钱大部分还是用于城市建设，而不是农村。至于农民还能不能分享到什么，恐怕是没份了。政府的想法是，我已经给你补偿了，你已经住上新房子了，这块净收益就和你们没关系了。
主持人：其实持这种观点的人很多，而且实际上绝大多数地区都是这样做的。这种认知和做法根本问题在哪里呢？
张晓山：现在可能很多村庄里，农民都出去打工了，房子没有人住，而且居住得很分散、土地利用率不高，但是这些土地还是在这个村庄里的，他以后还是可以慢慢用的。而土地整治之后，村庄的建设用地已经被大大地压缩了，它未来的发展潜力实际上是被透支了，发展的可持续性没有了。因此，农民不光应该得到补偿，还应该得到剩余索取权——也就是在整个土地的增值过程中产生的净收益（剩余），农民应该获得属于他们的份额。
我原来很关注成都曾经提出的“地票”交易，农民可以对土地进行自主开发，也可以联合开发，开发之后可以自己进市场交易，这样一来，土地交易完之后，农民就能对土地开发后增加的收益掌握一定的支配权。后来也有专家提出，能不能农民整理出100亩地，国家拿走60亩，农民掌握40亩进行开发。不同的提法，核心思想都是希望农民能够得到土地开发净收益的剩余索取权，从而获得一种长久的可持续的发展能力。
主持人：一些地方政府之所以热衷于搞这些土地整理、村庄整治，就是盯上了这部分“净收益”，似乎很难指望他们把这块利益分给农民？
张晓山：只要政府不是短期行为，而能更好地从长远发展来考虑问题的话，他们应该看到，让农民能够更多地分享城市化进程的收益、土地增值的收益，促进农民增收，对整个国民经济的健康发展、转变发展方式都是有诸多益处的。一方面有利于促进农民消费，扩大内需；另外，这部分的收益不只补偿给当地的农民，也可以补偿给转移出去的农民，为他们建立起完善的社会保障体系，使他们从过去的“伪城市化”转变为真正的城镇居民。政府必须要有这种远见。
其实，现在有的地方在土地整理的过程中也提出“政府零收益、农民得实惠、城市出形象”口号，这个口号的前两句很好，关键是要真正落在实处。
主持人：要想真正实现“政府零收益、农民得实惠”，这可能不仅仅是各级政府在发展中的思想认识问题，还涉及到很多深层次的体制机制。
张晓山：在未来一二十年中，农村土地资本的分配方式与格局在很大程度上将左右城乡统筹的发展。那么，在这一过程中如何更好地保护农村社区集体的土地所有权、农民对集体所有的土地的用益物权，推动城乡经济社会的健康发展？这涉及到两个层面的问题：一层是中央和地方的关系，国民收入分配格局必须进一步理顺，加快现行转移支付方式改革，地方的财权和事权必须对等，加快行政管理体制改革，使地方政府不光是对上负责，而是把对上负责和对老百姓负责更好地结合起来；另一层面是地方政府和农民之间的关系，在整个城市化进程中要尊重农民意愿，让农民享受到充分的参与权、知情权、表达权、谈判权，在城镇化、工业化的进程中，进一步创新体制机制，使农民更多地分享土地价值的剩余索取权。
湖北蕲春人，中国社会科学院学部委员，第11届全国人大代表，全国人大农业与农村委员会委员。所著论文或专著曾获孙冶方经济科学奖、中国社会科学院优秀科研成果奖等多项奖励。
