主持人：本报记者施维嘉宾：华中科技大学中国乡村治理研究中心博士申端锋
水利是农业的命脉。近年来，国家加大了对农田水利的投入力度，农田水利建设长期投入不足的问题得到了极大的缓解。尤其今年中央一号文件聚焦水利改革与发展，更将带动我国农田水利事业的高速发展。加强农田水利建设，不仅要抓硬件基础设施建设，也不能忽视软件机制建设。在未来农田水利建设的过程中，我们需要积极防范“治理性干旱”的形成。本期对话，我们请来了对此问题进行长期研究的华中科技大学中国乡村治理研究中心学者申端锋一起探讨这个话题。
主持人：今年中央一号文件聚焦水利改革发展，我们知道农田水利的内容十分丰富，您能介绍一下主要包括那几个层次的内容？
申端锋：当前农田水利建设面临的问题主要包括两个方面，一是农田水利基础设施建设滞后，二是农田水利治理滞后，即两个“滞后”。农村税费改革以来，尤其是2005年以来，国家着手建立农田水利建设新机制，加大了投入力度，农田水利建设长期投入不足的问题得到了极大的缓解。在这一背景下，第二个“滞后”，即治理滞后的问题表现得越来越突出。我们称之为“治理性干旱”。
治理性干旱的出现，是水利治理失效造成的，包括统筹灌溉的解体、基层组织的弱化以及市场失灵等，导致建成的水利设施无法发挥效益，农民有水用不上。比如，某县水利基础设施完善，其境内拥有全省最大的电力排灌站，近年来国家连续投资2个亿进行更新改造，但自2006年以来，该泵站就没有开过机，彻底退出了农业灌溉，导致巨额国家投资打了水漂。这些情况表明，我们在加大农田水利设施投入力度的同时，必须下大力气解决治理性干旱问题。
主持人：也就是说，即使在水资源和水利设施都具备的情况下，依旧会因为体制、机制方面的问题，导致农业灌溉无水可用的情况出现。那么，造成当前治理性干旱出现的原因是什么？
申端锋：第一，项目建设缺乏系统规划。当前，国家小型农田水利基础设施建设都是以项目的形式进行的。项目都有严格的要求，受项目局限，不能系统规划。比如，项目实施都对项目区的边界有严格界定，项目区之外的，不能投资。我们在调研时曾碰到一个这样的案例，某市国土局的一个土地整理项目，其中有一条渠要修，项目区内的渠道全面硬化，但项目之外还有一段，也不长，群众要求施工方顺便把项目区之外的那段也修了，虽然国土局的主管领导也想修，但没有办法，这段渠因为不在项目区内就不能修，否则，无法做预算。项目有界，但水利系统是一个整体，水利系统的完整性被割裂。关键的问题是，如果不能系统规划，即使建成的小型农田水利设施也无法发挥作用，只能是好看但不中用的盆景工程。
第二，小型农田水利实施管理混乱。当前，农田水利市场化的进程加快。但由此也产生了一些问题：一是无人管理，荒废，闲置，不再发挥灌溉功能。二是有些水利设施被承包出去，同样无法发挥作用。如某县一个小型水库，承包给村里的一位村民，用来养鱼，结果养殖与抗旱发生矛盾，大旱之年，承包人不让农户从水库放水，还引发纠纷。三是一些水利设施被强占瓜分，被人为破坏。
第三，乡村基础组织弱化。农村税费改革，撤消了乡镇水利站，改设水利服务中心，水利服务中心的性质是民办非企业，而不是事业单位，这就导致水利服务中心的职能弱化，对一些公益职能落实不力。
再就是村组，合村并组，取消小组长，村庄规模扩大，村干部职位减少，一个三四千人的村庄，一般也只有三四名村干部。村一级现在只能下下通知，发放资料，根本无法组织农民进行水利建设和管理。
主持人：各地在解决治理性干旱中，进行了哪些有益的实践和探索？
申端锋：湖北省是农业大省，各地在这方面做了很多的探索和改革，我主要介绍一其中的一些做法。
一种是“共有制”改革。为了探索小型农田水利建设管理新机制，湖北省宜都市创造了小型农田水利工程共有制改革，主要是针对村组范围内的堰塘和小型水库。
当前一些地方堰塘无人管理，淤积、漏水现象严重，蓄水量小。共有制改革，就是将堰塘分给受益农户，由农户自有、自管、自建。因为利益更加相关和明确，受益农户也就有积极性出资出劳，维修堰塘，并推举一个人担任“堰头”。共有制改革对于小型农田水利设施的管理是一个较为有效的探索。不过，这种办法只适使用于村组范围内的小型农田水利设施，且利益分割容易，有明确的受益对象。
一种是水权承包。水权承包不是水利设施的承包，而是农业用水的承包，即将一个村民小组的灌溉用水全部包给一个人，由承包人负责全组农田的灌溉。水费征收、与水管单位的协调以及水利维护等都由承包人承担，农户只要交了水费，什么都不用管了。
湖北省南漳县就是这种模式。要注意，水权承包是在村组范围内进行的，要有健全的村委会和村民组，群众自治组织要发挥主导作用，作为发包方对承包人进行监督和管理。否则，离开强有力的基层组织，承包就会陷入无序。
还有民主自建这种形式。为了探索农田水利建设新机制，华中科技大学中国乡村治理研究中心在沙洋县五个村庄进行水利建设实验，每个村庄每年投入5万元，进行小型水利建设，具体建设项目及其实施由村民代表会议讨论决定。因为牵涉到切身利益，群众的积极性都很高。
在财政支农和项目下乡的背景下，民主自建也是小型农田水利建设一种卓有成效的探索。不过，民主自建要与村民自治结合起来，不能以户为单位进行，要以村组为单位进行。
主持人：毫无疑问，农田水利建设是一个系统工程，您前面提到的很多问题都涉及到农村税费改革后农村的管理、发展，这使得我们在面对农田水利建设这一问题时，必须把它放在整个农村改革发展的大背景下来考虑，并进行相关的政策和制度安排。
申端锋：确实如此。农村税费改革后，农田水利的社会基础、组织基础都发生了剧烈的变化，我们需要对当前的农田水利建设和管理展开全面调研，深入分析，总结经验，剖析问题，发现内在机制。
必须要做到科学规划。建设之前，一定要进行规划，尤其是要在全面调研的基础上，进行科学的规划。将农田水利系统作为一个整体，做好政府内部不同部门之间的衔接，做好农户投资与政府投资之间的衔接，做好农户与水利系统的对接，做好大中小型水利系统之间的对接。
可设立专项水利补贴，用来资助小型农田水利建设。当然，水利补贴不能直接发放到农户，而是发到村里，再通过民主的办法进行农田水利建设。
合理定位农田水利设施的性质。小型农田水利是准公共品，不能盲目市场化，要依靠基层组织和群众加强管理，进一步加大国家财政的投入力度，打破市场化的神话。
治理性干旱的出现，是水利治理失效造成的，包括统筹灌溉的解体、基层组织的弱化以及市场失灵等，导致建成的水利设施无法发挥效益，农民有水用不上。
