□□  本报记者唐园结何兰生

    一段时间以来，一些地方出现了片面追求增加城市建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟须规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序。有的地方在推进农村社区化建设过程中，大规模拆并村庄，不顾农民的感受和承受力，强行让农民上楼进小区。还有的地方在户籍制度改革中，把农民的农业户口转为居民户口的同时，要求农民交出土地承包经营权和宅基地使用权，损害了农民的财产权益。在这些土地乱象之下，村庄在迅速减少，农民的土地权益在急剧流失。如何认清这些问题的实质，切实保护农民的合法土地权益，进一步规范农村土地管理秩序，扎实推进城乡一体化发展？记者近日采访了中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文。

    村庄消亡是一个缓慢的过程，不能当性急的催生婆

    对一些地方大规模拆并村庄的现象，陈锡文深表忧虑。从发达国家的发展过程来看，在城镇化、工业化过程中，会出现村庄逐渐衰落的现象，但这是一个相当长的自然过程。而一些地方为了增加建设用地，看村子里人有点少了，看农民的房子门锁着没有人回来，就开始动脑筋、打主意。他说，在和平时期，像我国一些地方这样村庄急剧消灭的现象，古今中外，史无前例。在客观条件不具备的情况下，如此迅速地消灭村庄，会引发很多社会问题。

    生产方式和生活方式是紧密相联的，如果没有生产方式的相应转变为基础，盲目转变生活方式将难以持久，这是规律性的东西。农民在上楼之前，每家每户在村边地头、房前屋后种点菜、种点豆，很多生活必需品就解决掉了。要吃饭了，拎着篮子到地头走一圈，拿回来的菜一分钱不花，这个日子就过去了。但上楼以后什么都得去买，生活费马上就高了，连喝口水都要付钱。让农民上楼，改善农民生活，当然是好事，但是得有更高的收入作支撑这个前提。一些地方推行集中居住以后，尽管农民的居住条件改善了，但身份和职业没有改变，生产方式也没有改变，他怎么维持这新生活？

    陈锡文说，如果把土地仅仅看成是要素，为提高它的效率，当然会认为村庄该拆并。但土地在农村是社会组织的载体，是社会管理体制的载体，是传统文化的载体，绝不能简单将其视为经济要素。在城市化进程中，一定要敬畏经济社会发展规律，尊重农民的权利，遵守国家的法律。

    想要人家的财产，那就得换

    有人认为，很多农民进城务工或者在企业上班了，现在建了新农合，有了低保制度，还有了新农保，地是不是可以不要了？

    陈锡文认为，土地是农民安身立命的地方，是农民最基本的生产资料。关键的是，农民对承包地和宅基地拥有法律赋予的权利。他说，农村土地承包经营权和宅基地使用权是农民的用益物权，是农民的合法财产，受《物权法》的保护。任何人，不管是政府、企业、或者个人，想要人家的财产，那就得换，就得交易。就算政府为了公共利益征收农民的土地，也得按市场价格给农民补偿。

    陈锡文介绍说，国务院常务会议已经通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。这个《条例》虽然针对的是国有土地上的房屋征收，但它对农村土地征用同样会产生巨大影响。第一，《条例》对公共利益进行了界定，一个国家不管在城市还是农村，公共利益是一样的，不能在农村随意扩大。第二，《条例》对国有土地上房屋征收程序和征收补偿作了明确规定，必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众充分协商，并根据市场定价的原则进行补偿。这也同样适用于农村土地的征收。第三，《条例》废止了行政性拆迁，明确如果要强制拆迁，必须通过司法程序。在农村也是一样。所以，《条例》虽然说的是国有土地上房屋征收补偿，但是它出台之后，一些大的原则就明晰了，对农村征地制度改革会产生非常大的影响。

    盲目推进户籍制度改革，要出问题

    陈锡文说，只有公民享受的基本公共服务均等化了，户籍制度改革才可以迎刃而解。他说，日本的经验值得借鉴。日本出台的第一个带有社会保障性质的法律，其实就是农民工法，最核心的内容就是，各个城市企业招工要优先招这些离开土地的农民工，并有责任给他提供最基本的食宿条件。这就为农民工在城市扎根、融入城市创造了条件。他还介绍了泰国的基本做法。首都曼谷大约有300万农民，这些农民，一种是来曼谷挣钱回去的，不打算在曼谷扎根；一种是要成为曼谷人长期居住下去的。曼谷的做法是，只想打工挣钱的，到劳动局登记就可以；想要成为曼谷人的，还要到社保局登记，并缴纳社保金。连续交了8年并满足相关条件以后，就可以成为曼谷的户籍市民。

    现在，全国已经有13个省市宣布改革户籍制度，给农民发居民户口。陈锡文深表忧虑地说，户籍制度改革不是改一个户口本那么简单，农民有了居民户口，但城里人有的东西，农民照样没有，那农民拿了这个居民户口也没有用。改革户籍涉及就业、住房、社会管理、公共服务保障等方方面面的问题，以及建设和城市自身的承受能力等问题。因此，短期解决户籍问题确实有难度，要积极稳妥地推进。首先要解决就业。没有就业，糊里糊涂把人弄进来晒太阳，要出问题。第二，住房要跟得上。农民工进来买商品房很难，必须要有保障性住房。第三，在社会管理和公共服务上不能搞歧视，要一个待遇。陈锡文本人2008年在成都做过一次调查。他介绍说，如果一个人在成都落户，要让他住房、社保等方面享有和当地居民的同等待遇，至少要20万元。国务院发展研究基金会曾经做过一个比较大的调查，大中小城市统算起来，解决一个人落户城市的成本大概要4万元。

    农民工，尤其是新生代农民工的户籍问题，是户籍制度改革需要关注的重点群体。陈锡文谈到新生代农民工在城市扎根的问题。新生代农民工越来越引起社会的关注，他们与上一辈确实很不一样。过去外出就业的农民工文化水平不高，追求比较单纯，赚点钱就回去。现在的农民工文化水平比较高，有自己的追求，不少人根本不打算再回去。甚至有一些从小就在城里长大的，也很难再回去。随着社会的进步，要求社会公平对待的意识都要比过去强。这些变

    化，给社会管理都提出挑战。

    提供公共服务是政府的责任，不能以农民交出土地为条件

    对一些地方要求农民以土地承包经营权、宅基地使用权换取城镇户籍和获得有关公共服务的问题，陈锡文认为，一些地方之所以这样做，是借户籍改革的机会，在土地指标上做文章。比如，现在给1万农民解决了城市户口，假设人均交出半亩地，就有了5000亩地的指标可用，从而可以扩大城镇的项目建设和增加财政收入。

    但土地承包经营权和宅基地使用权是农民合法的财产权益，给公民提供公共服务，是政府的责任。农民转为城镇居民，应依法享有城镇政府提供的相应公共服务和社会保障，不应要求农民以交出其合法财产权益为代价。户籍制度的改革，从根本上要靠经济社会发展，不能靠卖地。