农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“脆弱产业”。近年来，自然灾害频繁、偏重发生，给我国的农业生产和农村经济造成了严重影响，农业保险缺位的问题随之凸显。
温家宝总理在今年的政府工作报告中提出“健全政策性农业保险制度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制”，成为今年“三农”工作的一大亮点。未来如何更好地发挥政策性农业保险对农业生产的“保驾护航”作用，代表委员们从三个方面提出了自己的意见和建议。
扩大覆盖面——创新投保形式丰富保险品种
“十一五”时期是我国农业保险发展的关键时期，连续5年的中央一号文件均提及了农业保险发展，中央财政也启动了农业保险保费补贴试点。“但是我国农业保险规模，特别是政策性农业保险规模仍然偏小。”全国政协委员、龙润集团董事局主席焦家良介绍，目前，中央政策性农业保险只在我国部分地区开展试点，险种仅为14个，覆盖面为重要的粮、油、棉作物和畜禽产品；2010年全国农业保险保费收入为130亿元，仅占保险业总收入的1.3%左右；农作物承保面积为9.2亿亩，全国尚有近14亿亩农作物得不到保险。
全国政协委员、唐山市政协副主席沈瑾认为，这一方面是因为农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，农民风险意识淡薄，又担心参保手续繁琐、理赔程序复杂，交了保费害怕得不到保障，参保积极性不高。另外，农业保险品种较少，使得很多领域的农民即使想参保也没得保。
覆盖面有限直接影响了农业险保障功能的发挥。对此，沈瑾提出一方面要加大宣传力度，做实做细工作，让农户了解政策，提高认识，主动参保。另一方面要创新投保组织形式，鼓励以农业企业、农业合作组织、生产基地为载体，或以乡为单位，组织农户统一投保。“可充分发挥基层站所贴近农民、提供技术服务、跟农民打交道多的优势，组织做好保险工作，方便群众，切实提高参保率。”
“可针对各地农民生产生活特点，设计一些适合农民需要的险种。也可以把涉及‘三农’的险种整合起来加以推广，为农民提供更加周全的保障。”全国人大代表、福建省龙岩市市委书记张健建议。
提升保障性——建立巨灾保险加大政府投入
与其他保险种类相比，农业保险具有很多特殊性。全国政协委员、海口市政协副主席谢京说：“‘高风险，高成本，低收益’是农业保险的主要特点，这导致市场不能有效进入，难以充分激发和满足需求，经营主体也存在着巨大的商业风险。”
全国人大代表、山东省保监局局长任建国告诉记者，由于经营风险和成本较高，农业保险需要政府给予大量财政资助。但从实际经营情况来看，由于各地经济发展水平不一，部分基层政府财政困难，财政补贴资金往往不能及时、足额拨付到位。这直接影响了保险公司的经营积极性。
另外，农业巨灾保险机制不健全，也给我国农业保险发展带来很多困扰。焦家良认为，农业自然灾害发生带来的巨灾风险损失，商业性保险公司往往无力独立承担，因而迫切需要完善的农业自然灾害风险分散机制进行风险分担。然而，我国农业再保险业务发展缓慢，加上农业巨灾保险存在缺位，不能满足自然灾害风险分散转移的需求。这也给农业保险的可持续发展构成威胁。
谢京提出，应加强农业保险风险分散体系建设，这包括完善农业再保险的相关制度，鼓励再保险公司开展农业再保险业务；建立巨灾风险转移分散机制，降低或分散农业保险风险。
“现行的政策性农业保险财政补贴管理办法也需要进一步完善。”任建国呼吁，继续加大中央、省和市三级政府的财政补贴分担比例，取消县级财政的补贴分担；中央财政还应加大对粮食主产区和生猪等畜禽生产和调出大省的财政补贴力度。
强化支撑力——推进保险立法集聚部门合力
代表委员们认为，今后极端异常天气气象事件频繁发生的可能性变大，因而我国农业发展迫切需要健全长效、稳定的农业自然灾害保险制度。关注农业保险的代表委员们一致提议，“必须尽快把农业保险法的制定提上议程。”
沈瑾说，由于农业保险目前还处在试点阶段，国家还没有相应的政策倾斜和支持，没有一部完整的法律法规对政策性农业保险业务予以扶持，地方也没有管理条例，农业保险业务的开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空。这不利于农业保险的推广和发挥作用。
任建国表示，立法的过程可以一步步来。“在前期大量调研和形成共识的基础上，应尽快颁布实施《农业保险条例》，在条件成熟的时候，颁布《农业保险法》，以法律的形式明确农业保险在国家农业保护支持体系中的地位和作用，明确农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利义务关系，以及政府在开展农业保险中应承担的责任和发挥的作用，为农业保险发展提供系统稳定的制度安排。”
“从农业保险的重要性以及现在的发展情况来看，还需加强农业保险的组织推动。”任建国进一步提议，在全国层面，建议将农业保险政策体制纳入到国家解决“三农”问题的总体框架，在国务院的统一协调下，明确主管部门，建立农业保险的管理体系，尤其是要明确行政管理部门的职责范围，形成合力，共同推动农业保险发展。
本报记者 施维 刘艳涛 张凤云
