农民变“股民”推动集体经济新增长 ——农村集体经济产权制度改革综述
■■本报记者王瑜
农村集体资产是发展农村经济、实现共同富裕的重要物质基础。经过50多年的积累，我国农村集体资产总量巨大。农业部农村经济情况统计显示，目前全国30个省份（不含西藏）的61.77万个村，共有村级集体经济资产1.6万亿元，村均270.6万元。在经济发展转型、城乡一体化加速的历史新阶段，如何保值增值，如何让成员更充分地分享发展成果，成为农村集体经济发展面临的新课题。
发展农村集体经济，亟待明晰产权关系
在实践中，推进产权制度改革，使农民手中有“股份”，说话有“分量”，盈利拿“分红”，正是不少农村转变集体经济发展方式、进一步解放和发展农村社会生产力的现实选择。
2007年底，农业部发布了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，明确改革的目标是建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的现代产权制度。今年中央一号文件提出要“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”。在日前举行的全国农村集体“三资”（资金、资产、资源）管理工作座谈会上，农业部副部长陈晓华强调，各级农村经营管理部门要认真总结和推广加强农村集体“三资”管理、发展壮大集体经济的经验，加强指导，有效增强集体经济组织服务功能。
“村集体经济组织积累形成了一定资产，特别是还有大量的土地资源日益升值并有着资本化趋势，这是农民专业合作社所不具有的优势，其发展壮大能对小农户起到很好的带动作用。”长期关注农村集体经济发展的当代中国研究所研究员郑有贵认为，村集体经济发展滞缓，除了法人地位不明确、乡村治理结构问题以及附加社会职能等外部因素外，内因正在于“谁是集体，集体是谁”——由于成员在集体中的财产权关系模糊，财产所有者实际上是“缺位”的。
所有者“缺位”，一方面导致成员在资产运作和收益分配上没有发言权，农民因此对集体经济不关心、不参与，民主议事、民主管理和民主监督流于形式；另一方面也放松了对村干部的约束和监督，导致集体资产被挪用、平调、挥霍浪费，或低价承包、变卖等经营问题时有发生。特别是随着城镇化、工业化进程的加速，成员在集体经济组织中的产权不清导致农民的土地权益受到严重侵害，集体资产在村社合并尤其是“村改居”中被大量平调甚至流失，土地补偿费、集体不动产收益分配问题上矛盾凸显。因此，农村集体经济要发展，农民权益要保障，就必须从明晰成员在村集体经济组织中的产权关系入手，改变过去那种“农民形式上参与管理、实际上干部说了算”的状况。
明晰产权关系，关键是将资产量化到人
明晰成员在集体经济组织中的产权关系，相应的决策权、处置权、收益权和监督权才能落到实处，集体资产及其运作也才能真正“阳光”起来，然而由于涉及村集体内部的利益调整，要将虚置的集体权力落实到每个成员手上并不容易，具体操作中难度较大的是资产评估和成员界定。
资产有多少，直接关系到集体经济资本有多少，也关系到农民的股份有多重，然而一直以来许多村集体资产都处于无序管理状态，因此产权制度改革的第一步就是要清产核资，摸清家底。
在清产核资的基础上将资产以股份形式量化到成员，可以实现从“集体共有”到“按份共有”的转变。这一过程中，成员该如何界定？股权该如何分配？一些省（市）在实践中进行了有益的探索，目前对成员的界定大体有两种原则，一是户籍制原则，即以本集体经济组织内的农业户籍为标准；二是户籍与义务相结合的原则，即要求具有农业户籍并在本集体经济组织中实际尽到义务。
随着清产核资、资产量化、股权设置的步步推进，农村集体经济组织资产实现了从“集体共有”到“按股共有”的转变，产权关系逐渐明晰起来。正如河北省正定县塔元庄村党支部书记尹小平所说：“谁是集体，集体就是俺们每个村民。股份制把村民享受的利益确定下来，集体还会虚化吗？”
深化产权改革，还要有效保障其独立运作
农村集体经济组织产权改革后，其管理和运行机制发生了重大变化，但法人地位不明确，因而不能注册登记。一些地方采取变通手法，将产权制度改革后的组织定位为股份制企业，按《公司法》注册登记，然而这既不符合村集体经济组织的性质，也使新的问题接踵而至：村集体经济组织一方面要纳税，另一方面要支付社区公共开支，发展的资金哪里来？
“农村集体经济组织是历史传承下的组织资源，在农业组织化程度较低的情况下尤显重要，并在宪法中有所体现，但其法人地位并不明确。”郑有贵解释说，法人地位不明确和乡村治理结构问题，使得村集体经济组织难以独立运作，即使获得经营性收入，也因承担了很多本应属于政府的公共服务职能，挤占了本应用于再生产发展的资本，因此集体经济组织要真正成为产权清晰的现代经济组织，还应该按照法律的要求，理顺与党支部和村委会的关系，使其成为独立运作的经济组织。
业内专家指出，产权制度改革不仅要明晰产权关系，更重要的是让成员共享发展成果，让集体资产保值增值，最终实现区域产业的发展壮大。只有成为独立的法人主体，集体经济组织才能有更加明晰的发展定位和发展方向。建议应在推进农村集体经济组织产权制度改革的同时，进一步明确政府的农村社会管理和公共服务职能，将乡村发展进一步纳入公共财政支持体系。
