努力构建农民增收长效机制

　　本报特约评论员张红宇

　　“十一五”期间，我国农村居民人均纯收入由2005年的3255元提高到2010年的5919元，增加2664元，年均实际增长8.9%，比“十五”期间的增速高3.6个百分点，实现了持续较快增长目标。近几年农民收入保持较快增长势头，根本原因是农民收入结构不断优化，收入来源日趋多元化，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入均同向增长，共同拉动农民增收。特别是2010年农民收入实际增长10.9%，增幅比城镇居民高3.1个百分点，城乡居民收入之比有所缩小，表明国家促进农民增收、调整国民收入分配格局政策措施的效应开始显现。

　　同时也要看到，在农民收入快速增长的同时，城乡、区域、农户间的收入差距扩大的趋势尚未得到有效遏制，农民增收的基础仍然比较脆弱，增收渠道还比较缺乏，促进农民持续增收的长效机制尚未完全建立，“十二五”时期要实现农民收入快速增长仍然存在一定困难。一是农业劳动生产率较低。目前农业劳动生产率不到第二产业的1/6、约为第三产业的1/5，农业效益不高。二是农业增产压力很大。我国粮食已经实现连续七年增产，其他主要农作物产量也都处在较高水平，同时受资源环境、技术装备、生产方式等条件的制约，农产品产量实现稳定增长的压力不小，对农民增收的作用趋于收敛。三是农产品价格上升空间有限。今后一个时期，我国农产品价格继续上涨，一方面受到低价农产品进口的制约，另一方面也受到居民承受能力的制约。农产品价格对农民增收的拉动作用将受到较多限制。四是农民工就业仍然面临许多困难。农民工技能素质不高，就业稳定性差，就业创业渠道不多，工资稳定增长机制尚未建立，大幅增加农民的工资性收入仍然存在许多不确定性因素。五是城乡二元体制制约了农民收入增长。农民不能享受与城镇居民同等的教育、住房、就业、社保等公共服务。大量进城农民工的发展机会滞后于城市居民。

　　“十二五”规划纲要明确今后五年农民收入年均增长7%以上，到2015年农民人均收入达到8310元以上的发展目标，并从巩固提高家庭经营收入，努力增加工资性收入和大力增加转移性收入等方面明确了促进农民增收的政策措施。要保持近年来农民收入持续较快增长的好势头，顺利实现“十二五”农民增收目标，关键是要在稳定、完善和强化行之有效的增收措施基础上，进一步改革创新，一方面通过实施直接补贴、价格支持等一系列政策，加大政府对农民增收的支持保护；另一方面通过法制保障、宏观调控、制度创新等手段，有效发挥政府“有形之手”的作用，建立起有利于农民增收的制度环境和内生机制，使农民收入在较长时期内呈现持续稳定增长态势，逐步建立促进农民增收的长效机制。

　　一是建立农民增收的法律保障机制。一般来讲，政策更具有灵活性和针对性，法规更具有稳定性和普适性。法制化是规范政府促进农民增收行为、强化政府促进农民增收责任的根本保障。进入新世纪特别是“十一五”以来，我国在农产品价格支持、农业补贴、农村金融、农业保险政策等方面做出了许多积极有效的探索，为促进农民增收发挥了关键作用。将这些行之有效的政策上升为法律法规，建立农民增收法律保障机制的条件已经逐步成熟。“十二五”时期，应借鉴欧盟在共同农业政策的框架下通过加大政府补贴增加农民收入政策，日本在《国民收入倍增计划》中提出的收入增长目标和一揽子政策措施，美国把收入支持政策法制化等做法和成功经验，推动出台有关农业投入、农业补贴、农业保险、农产品价格支持等方面的法律法规，促进农民收入增长的政策措施法制化和规范化。

　　二是建立农民增收的市场调控机制。在家庭经营收入仍占据农民收入半壁江山的情况下，强化农业投入品、农产品和加工品的市场调控，通过扶持农业生产和农产品产销来支持农民增收，是防止城乡差距继续扩张的有效途径。“十二五”时期，要大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，促进增效增收；进一步完善主要农产品的价格支持政策和市场调控措施，在不与国际市场价差过大的情况下，把保持合理较高的农产品价格作为政策调控的重要目标，促进稳价增收；进一步加强农业投入品市场监管与调控，健全农资综合直接补贴制度，促进节本增收；进一步健全农业保险制度，积极探索农业巨灾风险补偿机制，以规避重大风险对农业和农民增收的负面影响。

　　三是建立农民增收的创业激励机制。从我国不同地区情况看，具有浓厚创业传统和氛围、农民自主创业行为较为普遍的地区，如苏南和珠三角部分地区等，既是农民收入水平相对较高也是城乡收入差距相对较小的地方。与财政补贴等相比，创业是一种使农民收入长期持续增长的内生机制，是真正意义上的长效机制。有必要通过改善工商注册、税务登记等基础条件，建立金融支持、税收优惠、创业培训等扶持政策，探索通过设立创业引导资金、对农民创业活动提供财政补贴或以奖代补等有效办法，引导和鼓励农民创业。

　　四是创新城乡劳动力平等就业制度。按照城乡劳动力平等待遇的基本要求，深化城乡就业制度改革。要加快建立健全乡村两级公共就业服务机构，推进城乡公共就业服务机构信息对接。进一步取消针对农民工的就业准入限制和歧视性规定，引导企业逐步提高农民工工资水平，坚决查处拖欠农民工工资行为。加强劳动合同管理，强化对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，加大劳动执法监察力度。改善农民工生产条件，加强安全生产，开展安全培训。强化职业卫生管理，搞好劳动保护，完善农民工职业病防治制度。以工伤、养老、医疗为重点，不断扩大农民工社会保障覆盖面。对于在城镇稳定就业的农民工，要深化户籍制度改革，以中西部地区城镇、中小城市和县城镇为重要突破口，放宽落户条件，创造条件使符合条件的农民工逐步在城镇落户，让农民工特别是新生代农民工逐步融入城市。

　　五是创新农村产权制度与金融制度。在促进农民增收方面，与“多予、少取”相比，“放活”的力度还比较小，农民拥有的土地等大量资源和资产转化为收入的渠道还不够通畅，要通过创新农村产权制度和金融制度来为农民增收创造条件。创新农地制度，重点要明确集体所有权、强化农民承包权、放活农地经营权，促使经营权流转为农民创造财产收益；创新征地制度，推动集体建设用地流转，提高农地转用增值收益中农民所得比例；创新集体资产产权制度，重点要鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革，为农民增加财产性收入创造条件；创新资产抵押制度，重点要研究农民不动产以及农产品抵押担保的有效办法，扩大农民融资空间，盘活农村存量资产；创新农村金融制度，重点要推动农村金融机构创新、产品创新和服务创新，建立农村资金的良性循环机制，引导资金更多地从城市向农村流动。

　　六是创新农村基本服务供给制度。教育、卫生、养老等方面的保障条件是影响农民生活水平、决定农民收入“含金量”的重要因素。“十二五”期间，要按照城乡基本服务均等化的要求，将公共服务体系建设重点转向农村，逐步形成城乡统一的公共服务制度。进一步加大农业教育支持力度，提高农村义务教育质量和均衡发展水平，推进农村中等职业教育免费进程，切实提高农民文化教育水平。按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，加快健全农村社会保障体系，逐步提高保障标准，建立健全农民生存和生活的“安全网”。大力推进新型农村社会养老保险试点，建立健全各级财政补贴资金保障机制，鼓励地方多渠道筹集资金扩大试点范围。完善新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，增强农村基本医疗服务能力，稳步提高农民受益水平。

　　在推动体制机制创新的同时，“十二五”时期的农民增收还应关注两方面问题：其一是在完善普惠性政策措施的同时，研究出台针对山区、牧区、垦区等特殊区域的农民增收政策措施，解决部分农村特殊群体的增收困难问题，明显增加低收入者收入，努力缩小农民内部的区域、群体差距；其二是要把促进农民增收与调整和规范收入分配秩序结合，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，研究对城市部分行业、部分人群由于行业性质决定的畸高收入进行再次分配的办法，尽快缩小城乡收入差距。