2010年全国草原违法案件统计分析报告

　　2010年，全国各类草原违法案件发案20462起，立案19477起，结案19122起，破坏草原面积23.35万亩。与上年相比，发案数量减少8161起，下降了28.5%；但破坏草原面积增加了2.87万亩，上升了14.0%。其中：开垦草原案件发案数量和破坏草原面积较上年均有所减少。违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件的发案数量较上年均有大幅减少，查处率高。非法征收征用使用草原案件发案数量较上年略有上升，破坏草原面积有所减少；非法临时占用草原案件发案数量较上年有所减少，但破坏草原面积明显增加，这两类案件立案率和结案率相对较低。非法采集草原野生植物案件发案数量较上年大幅增加，立案率较低，结案率较高。买卖或者非法流转草原案件的发案数量和涉及的草原面积均比上年减少，此类案件近三年持续减少。违反草原防火法规规章案件发案数量较上年明显增加，立案率和结案率略有提高，查处效果较好。

　　为及时了解掌握2010年全国草原违法案件发生和查处的基本情况，研究把握草原执法工作的规律和特点，农业部草原监理中心对河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、甘肃、青海、宁夏和新疆10个省区及新疆生产建设兵团的草原违法案件发生和查处情况进行了统计分析，结合当前草原执法工作面临的形势和任务，提出了进一步强化草原执法监督和案件查处水平的对策措施。

　　一、2010年草原违法案件基本情况

　　2010年，全国各类草原违法案件发案20462起，立案19477起，立案率为95.2%；结案19122起，结案率为98.2%。开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原共破坏草原面积23.35万亩。买卖或者非法流转草原面积2.99万亩。移送司法机关处理的案件有75起，被提起行政复议或行政诉讼的案件有8起。（表1）

　　从各类草原违法案件的发案数量看，违反草原禁牧休牧规定案件发案数量15580起，占发案总数的76.1%，位居第一；开垦草原案件发案数量2218起，占发案总数的10.8%，位居第二；非法采集草原野生植物案件发案数量1306起，占发案总数的6.4%，位居第三；违反草畜平衡规定案件发案数量739起，占发案总数的3.6%，位居第四。

　　从各类草原违法案件的查处情况来看，违反禁牧休牧规定案件、违反草畜平衡规定案件和违反草原防火法规规章案件的查处情况较好，立案率和结案率均在97%以上；非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件的立案率依然较低，分别为77.6%和79.2%；非法采集草原野生植物案件的立案率最低，仅为55.4%。

　　从破坏草原面积来看，开垦草原案件破坏草原15.04万亩，占破坏草原总面积的64.4%，非法临时占用草原案件破坏草原6.79万亩，占破坏草原总面积的29.6%。

　　从各省区草原违法案件发案和查处情况看，内蒙古草原违法案件发案数量最多，全年发案17553起，占全国发案总数的85.8%。同时，内蒙古对草原违法案件的查处力度也最大，全区共立案查处各类草原违法案件17292起，占全国立案查处案件总数的88.8%。（表2）

　　二、2010年各类草原违法案件的变化情况和特点分析

　　（一）各类草原违法案件的总体变化情况

　　从近四年草原违法案件发案数量的变化情况看，2007-2009年，发案数量持续上升，2010年开始出现下降；从破坏草原面积变化情况看，近三年破坏草原面积比2007年有显著下降，但每年均在20万亩以上，表明人为破坏草原的问题依然突出。（图1）

　　从草原违法案件查处情况看，2007年-2010年，各类草原违法案件的平均立案率分别为87.5%、93.8%、

　　94.9%和95.2%，呈现逐年上升的趋势，表明各地对草原违法案件的查处力度在不断加大。近四年各类草原违法案件的平均结案率均保持在96%以上。

　　（二）开垦草原案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2010年，开垦草原案件发案数量较上年减少238起，下降了9.7%，破坏草原面积减少1.38万亩，下降了8.4%。从2007-2010年开垦草原案件数量变化情况看，前三年开垦草原发案数量分别为1823起、2347起、2456起，呈持续上升趋势，2010年开垦草原案件发案数量为2218起，四年之中发案数量首次下降。

　　特点分析：开垦草原案件，一是发生区域比较集中。此类案件主要发生在内蒙古、吉林、黑龙江和新疆四省区。2010年，四省区发生开垦草原案件2105起，占全国开垦草原案件总数的94.9%，其中内蒙古占43%，吉林占31%，黑龙江占17%，新疆占4%；破坏草原面积14.71万亩，占全国开垦草原面积的97.8%。二是破坏草原面积大。2010年，全国开垦草原案件破坏草原面积15.04万亩，占破坏草原总面积的64.4%。开垦草原仍是破坏草原性质最为严重的违法行为。

　　（三）违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件的变化情况和特点分析

　　变化情况：2010年，违反禁牧休牧规定案件发案数量较上年减少7273起，下降了31.8%；违反草畜平衡规定案件发案数较上年减少1239起，下降了62.6%。从近四年这两类案件数量的变化情况看，尽管2010年这两类案件数量较2009年有显著下降，但仍明显高于2007年和2008年水平。

　　特点分析：这两类案件的特点，一是案件数量多。2010年这两类案件数量占各类案件总数的比例为79.8%，前三年所占比例均在68%以上。二是案件查处率高。2010年，违反禁牧休牧规定案件的立案率和结案率分别为99.3%和99.9%；违反草畜平衡规定案件的立案率和结案率分别为98.8%和97.7%。三是这两类案件主要集中发生在内蒙古。2010年，内蒙古违反禁牧休牧规定案件的发案数占

　　全国此类案件发案数的97.9%；违反草畜平衡规定案件占全国的93.6%。这表明内蒙古落实两项制度和查处违法行为的力度较大。

　　（四）非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2010年，非法征收征用使用草原案件发案98起，较上年略有上升，破坏草原面积1.52万亩，较上年减少0.90万亩；非法临时占用草原案件发案数量313起，较上年减少64起，但破坏草原面积较上年增加了5.16万亩。从四年来的变化情况看，2007年为1563起、2008年为1205起、2009年为467起、2010年为411起，这两类案件数量在四年之中呈持续下降的趋势。

　　特点分析：这两类案件最显著的特点是查处率相对较低。尽管2010年非法征收征用使用草原案件的立案率和结案率较上年有明显提高，但仍分别比各类案件的平均立案率和结案率低17.6和8.7个百分点。非法临时占用草原案件的立案率和结案率也分别比各类案件的平均立案率和结案率低16.0和18.8个百分点。

　　（五）非法采集草原野生植物案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2010年，非法采集草原野生植物案件发案数量大幅增加。全年此类案件发案1306起，比上年增加了三倍。尤其在甘肃省呈现迅猛增加的势头，据了解是因为野生中药材的市场价格上涨，导致大量人员涌入草原非法采集野生植物。同时，该类案件立案率仅为55.4%，较上年下降了27.4个百分点。从四年来的变化情况看，除2009年外，此类案件数量均在1000起以上，仍是破坏草原较为严重的案件类型。

　　特点分析：非法采集草原野生植物行为流动性强，不易被发现，立案相对较难，表现为立案率较低。但此类案件一经发现，查处相对较容易，表现为结案率较高，四年来这类案件的结案率一直保持在90%以上。

　　（六）买卖或者非法流转草原案件变化情况和特点分析

　　变化情况：2010年，买卖或者非法流转草原案件发案数量较上年下降

　　39.4%。涉及的草原面积2.99万亩，比上年减少了9.92万亩。四年之中，2007年为46起、2008年为58起、2009年为33起、2010年为20起。从2008年开始，此类案件数量呈逐年下降的趋势。

　　特点分析：此类案件的特点是不易被发现，一般只有在流转双方发生利益纠纷的情况下，非法流转草原行为才能被发现。近年来，随着各地不断规范草原承包经营权流转行为，此类案件的数量明显减少。但同时，由于管理制度不健全，擅自非法进行流转的行为仍时有发生。

　　（七）违反草原防火法规规章案件特点分析

　　变化情况：2010年，违反草原防火法规规章案件发案数量88起，比上年增加28起；立案率97.7%，较上年提高6个百分点；结案率98.8%，较上年略有提高。总体来看，此类案件查处效果较好。

　　特点分析：违反草原防火法规规章案件在青海、内蒙古、宁夏等省区发

　　生较多。2010年，青海省此类案件发案42起，占全国此类案件总数的47.7%；内蒙古21起，占全国的23.9%；宁夏13起，占全国的14.8%，其他省区共12起，占全国的13.6%。

　　三、对策措施

　　2011年是“十二五”的开局之年，也是草原牧区发展和草原生态保护政策支持力度最大的一年。草原执法监督工作既面临着难得的机遇，也承担着繁重的任务。面对新形势和新任务，应当采取以下几方面的对策措施，进一步强化草原执法监督，不断提高草原违法案件查处水平。

　　（一）强化对违反禁牧休牧和草畜平衡规定案件的查处，为落实草原生态保护补助奖励政策保驾护航。2011年，国家开始在内蒙古等八个省区和新疆生产建设兵团实施以禁牧补贴、草畜平衡奖励和牧业生产性补贴为主要内容的草原生态保护补助奖励政策。强化禁牧和草畜平衡监督管理，是保证政策实施效果的关键。各地要切实加大对违反禁牧休牧和草畜平衡规定案件的查处力度，为落实草原生态保护补助奖励政策提供监管保障。

　　（二）以最高人民法院出台草原司

　　法解释为契机，依法严厉打击开垦草原等违法犯罪行为。最高人民法院将于今年适时出台《关于审理破坏草原资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确追究开垦草原等犯罪行为刑事责任的定罪量刑标准。各地要以此为契机，进一步加大对开垦草原等违法行为的查处力度，对情节严重构成犯罪的，要及时移交司法机关追究刑事责任，进一步增强对开垦草原等违法犯罪行为的威慑力。

　　（三）加快推进草原植被恢复费征收标准的制定工作，进一步规范草原征占用行为。征收草原植被恢复费是依法保护草原资源和生态环境的一项重要措施。各级草原监理机构要主动协调配合相关部门，加快推进草原植被恢复费收费标准的制定工作。已经出台收费标准的省区，要进一步规范草原植被恢复费的征收、使用和管理工作。同时，要以征收草原植被恢复费为抓手，进一步规范草原征占用行为，严厉打击非法征收征用使用草原

　　和非法临时占用草原的行为。

　　（四）积极创新执法监督方式方法，坚决遏制非法采集草原野生植物案件数量上升的势头。非法采集草原野生植物案件多发的省区要积极创新工作方式方法，进一步加大力度。一方面，要加强省区之间的联合执法，特别是内蒙古、宁夏、甘肃等省区要针对非法采集发菜行为，开展联合执法行动，坚决打击采集发菜的违法行为；另一方面，要积极协调环保、工商、公安、交通等部门，定期组织开展联合执法检查行动，坚决取缔发菜交易市场，加强草原野生植物采集、运输、收购、加工、销售等环节的监督检查。

　　（五）积极争取支持，加快推进草原监理体系建设。草原监理机构是各级人民政府依法保护草原的重要力量，在落实草原生态保护补助奖励政策、促进牧区又好又快发展中承担着重要的任务。各地要抓住国家出台促进牧区又好又快发展相关政策的机遇，积极争取各级政府对草原监理体系建设的投入，尽快完善草原执法机构，充实执法人员，改善执法条件。同时，要进一步强化草原执法人员的业务培训，提高执法队伍整体素质，增强执法能力。