张仲秋(中国兽医药品监察所，北京 100081) 中国已在为世贸组织(WTO)的成员国，贸易自由化、全球经济一体化对中国经济的作用力将加大。经济学家对入世的利弊进行了多方面的分析，总的认为受影响最大的还是我国的农业。种植业和养殖业在今后5年会受到怎样的冲击?5年以后，面对国内外的农产品市场，我们的农业产品会有怎样的优势?需要具体地、实事求是地认真分析一下。

农产品的国际贸易将依据WTO制定的协定进行。卫生与植物卫生措施协议(SPS协议)是进行农业产品国际贸易的技术性、前提性条件协议，它是从农业协定中抽提出来的，与农业协定密切相关；它规定了在农产品国际贸易中为保护人类、动物或植物的生命和健康所采纳和实施的必要的卫生措施；它的目的是对各成员最低程度；它是一个原则性的框架，具体要采用的动植物卫生措施应以国际标准、准则或建议为依据，或者要有科学依据。SPS协议要求各成员国尽其所能，全面参与有关国际组织及其附属机构的活动。

从SPS协定所涉及的三大国际组织来看，与我国兽医工作关系密切的法规和标准是国际动物卫生组织(OIE)和国际食品典委员会(CAC)制定的有关技术法规定和标准。随着我国社会主义市场经济体制的建立，经济运行中的利益驱动性增强，违法违规的事件层出不穷，动物性食品全涉及到兽医工作的问题逐步突现出来。目前，我国动物传染病的控制水平不高，动物性食品的安全性不能很好地保障。畜产品、水产品的卫生质量与国际组织制定的相关标准尚有一定距离。我国出口的肉产品不到国内生产量的1%。主要障碍是卫生措施和产品的卫生质量问题。

全面审视我国的兽医体制，思考在加入WTO后如何适应SPS协定的基本要求，在农产品国际贸易中正常交易，维护我国权力和义力平衡的问题已是当务之急。

1 正确理解SPS协议的相关定义，把握基本内涵，合理定位兽医工作。
1?1 卫生与植物卫生措施的定义和内涵

卫生与植物卫生措施的定义，是指下列四个方面的任何一种措施：一是保护成员国境内的动物或植物的生命或健康免受病虫害及其传人、定居或传播所产生的风险；二是保护成员国境内的人类或动物的生命健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或病原料所产生的风险；三是保护成员国境内的人类的生命或健康免受植物或其产品携带的病虫害传
人、定居或传播所产生的风险；四是防止或限制成员国境内因病虫害的传人、定居或传播所产生的其它危害。不难看出，以上应对措施主要是兽医措施和植何措施。对人的保护是指人畜共患疾病对人的影响，不包括人本身特有的传染病。

SPS协定附件A对措施进一步解释，措施包括所有有关的法律、法令、规定、要求和程序，特别包括最终产品标准、加工和生产方法；检测、检验、出证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关与在运输途中为维护动物生存所需物质有关的要求在内的检疫处理；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定；以及与食品安全直接相关的包装和标签要求。从以上描述可知，SPS协定是规范成员国动植物产品从田间生产到形成食品全过程的所有方面，包括法津法规和管理程序软件方面。

1.2 国际标准、准则和建议

国际标准、准则和建议的定义，主要是指三个国际组织制定的法典和标准。与兽医工作直接相当的是国际食品法典委员会兽药残留分委会制定的兽药残留限量标准和准则、国际动物卫生组织(OIE)制定的《国际动物卫生法典》和《OIE诊断试验和疫苗标准手册》(以下简称法典和手册)。OIE是1924年1月25日在巴黎签订成立国际动物组织公约后成立的非政府组织。它出版的《国际动物卫生法典》是各成员国最高兽医生当局一致意见的体现，具有权威性，主要目的是明确规定贸易伙伴所要求的最低卫生保证，促进动物和动物产品的国际贸易，避免因国际交流而传播动物疫病的危险。

《法典》规定了15种能引起严重社会经济或公共卫生后果，具有重大影响的A类传染病和90种B类传染病作为法定报告疾病。对动物和动物产品的国际贸易规定了一套完整的规则和程序。比如，在国际贸易证书的出证程序中规定，出口国兽医行政管理部门，是指《法典》适用地区有完全权威并确保或监督执行《法典》推荐动物卫生措施的国家政府部门(局)的中央兽医机关。它应该：①有授权出证兽医的正式程序；②确保对了证兽医的有关指导和培训；③监督出证兽医的活动，确保他们的诚实和公正。官方兽医的概念是指由国家兽医行政管理部门权的或专门指派的兽医。兽医食品卫生是指生产、加工、储存和销售动物源性食品所必须的条件和措施，以确保人或动物消费产品的安全、健康和卫生等等。《法典》和《手册》对成员的兽医工作机构、程序，政府的保障能力，兽医疫苗的生产
和使用等等提出了原则性要求。

1.3 兽医生工作的内容

兽医生作主要包括四个方面的内容：①保障动物的健康安全，包括农场兽医，诊所伴侣动物保健和野生动物保护；②保障人的安全，主要控制人畜共患病的发生，如狂犬病、布氏杆菌病等；③保障动物源性食品对人食用的安全，控制兽药残留、食品中的有害毒物和微生物；④合理利用资源，保护生态环境，如抗生素人畜共同品种给动物使用，全造成抗药菌株的增加，影响人的医疗效果。

1.4 兽医立法和执法

由于兽医工作直接关系到动物和人的安全问题，是强制性的，是政府要管的重要事项，所以必须有完整的法津法规。法津框架包含兽医生工作的四个方面，应包含兽药两大内容。兽医执法必须到位，要健全机构，配足技术人员，提供设施和手段。政府有能力切实监督动物和动物产品生产的全过程、兽医药产品生产和使用的全过程，否则就会出现问题。

2 我国兽医生工作存在的主要问题

我国的兽医工作经过50年的发展，已经形成了兽医中高等教育、兽医科研和兽医服务等体系。兽医药品和生物制品的生产不断提高，有的企业达到了国际同类企业的生产水平。兽药质量临督和检验工作也有了较大发展。但也必须看到，在动物卫生措施上，我们长期在计划经济体制下形成的一些做法与国际通行原则不符。

2.1 兽医管理体制问题

从畜产品产业链的养殖、加工、流通到国际贸易呈部门分割，农业部的兽医行政管理主要是在动物饲养阶段的疫病防疫和兽医药品生产、流通、使用的管理。食品的卫生安全问题由卫生部管理；动物和动物产品的进出口由国家出入境临督检验疫局管理；动物和动物产品的进出口由国家出入境临督检验疫局管理；畜产品的国际贸易由外经贸部管理。这种分段管理的方式，不利于兽医工作的统一实施，已影响了动物疫病控制和动物源性食品安全保障整个链条的运行。

2.2 兽医工作体系问题

兽医工作的政府行为与兽医服务的市场行为混在一起，兽医的执法监督力量不足，保障措施不完善，而兽医服务的市场没放开，发育不良，两方面都难于到位。

2.2.1 我国的官方兽医体制没有建立起来，兽医行政门，目前，畜牧兽医局的编制31个，兽医工作三个处(兽医处、兽药药政处、外检处)9个职位，管理着100多亿只动物卫生健康、人畜共患病的控制和动物源性食品安全等项工作。与国家对人医人药的行政管理部门相比较(卫生部、国家医药临督管理局、国家中医药监督管理)，差距是很大的。从省地县整个体系看，在2001年地方机构改革中，兽医机构的设置各地不一，有的只是在畜牧处中设1～2人管兽医工作。兽医行政机构中非兽医专业人员从事兽医管理在基层较普遍。按照《国际动物卫生法典》的原则，动物饲养和产品的生产、加工、运输等活动要在政府的官方兽医体系监控之下。从目前我国的兽医体制和体系看，尚未形成这样的格局。

2.2.2 兽医防疫临督机构在《中华人民共和国动物防疫法》中概念模糊，虽是执法主体，但在实际运作中，多数地方是疫防服务与检查监督混在一起，是官办事业机构，又搞经营创收养活自身。

2.2.3 基层乡镇级兽医站各地情况不一，真正靠市场需求从事兽医服务的民办机构难以生存。在国外，从业兽求从事兽医服务的民办机构难以生存。在国外，从业兽医是很好的职业，服务水平高，收入也高。兽医职业从业活动在WTO的服务贸易协定中，属于专业服务，在乌拉圭回合有关服务贸易谈判结果中，有27个国家有兽医服务承诺。我们应当将兽医服务活动与政府的兽医医监督执法活动适当分离，对内部体系进行实质性调整。

2.3 兽医工作的国内财政支持政策不到位，支持力度不够，重大疾病的扑灭计划难实施真正要扑灭一个动物疫病，需要技术措施和行政措施加财政支持政策三方配套。

2.4 动物源性食品的安全问题未从源头采取措施，立法出现空白 兽药残留问题主要在饲养阶段形成，养殖者为了追求利益最大化，违法添加药物，包括人药和兽药，已造不良影响和潜在危害。但我国目前尚未有相应的兽医食品卫生法规。中华人民和国食品卫生法的执法主体是卫生部，食品卫生法中并没有涉及兽药残留的问题。

2.5国内动物疫病防疫和动物源性食品兽药残留超标的实际状况，尚达不到开展国际贸易的基本要求在《法典》中规定的15种A类动物疫病中，有一些仍在发生，象猪瘟和鸡新城疫还很普遍。由于对兽药使用的监控措施不到位，在市场利益驱动下。由于对兽药使用的监控措施不到位。在市场利益驱动下，养殖生产中乱用药控措施不到位，在市场利益驱动下，养殖生产中乱用药的问题比较突出。为了增加猪肉的瘦肉率，在饲料中添加盐酸克伦特罗；为了控制疫病超量使用抗生素，有的还相当严重。即使动物产品不出口，国人的健康更重要，这些问题也必须解决。

3 原因分析
3.1认识问题

兽医工作涉及到动物和人的安全问题，国际组织制定的技术法规定和强制性标准是政府行为，我们的兽医管理体制之所以存在不协调，是因为这一点认识不足。首要的是要理清楚兽医工作，国家要保障措施到位。属于市场行为的兽医生工作，国家要保障措施到位。属于市场行为的兽医服务，政府要规范市场准人，加强管理，放开经营。再就是农产品、水产品的质量管理问题是过程控制问题。这个理念在国际上各个产业都是相同的，即"产品是生产出来的，不是检验出来的。"在SPS协定中，卫生措施和动物性食品的安全性控制，需要按照过程控制的理念进行新兽医体制的改革，检疫行为只是动植物卫生工作的一个环节，口岸检疫是检疫工作的一个环节。

3.2 利益问题

现有的机构和体系，关系群众和个人利益，不能自我革命。除非高层领导作出决定，否则还会维持下去。

4 兽医体制改革的思路的建议

4.1 理清兽医工作的政府行为，建立国家首席兽医官和方兽医、兽医兽医药执法实行省下去垂直管理。

4.2 调整国家对兽医、兽药的立法的财政支持政策，中央级财政主要支持兽医、兽药的立法和重大疫病的扑灭计划，动物产品的药物残留临控、国内动物疫病流行疾学分析和进口动物产品的风险分析，建立和完善与之相关的技术支掌机构并保障运行。省级地方财政重点支持兽医药执法和兽医职业从业准人临管，建立和完善不同层面的不同所有制、结构合理的兽医诊断实验和兽医疾疗服务机构，保障有效运行。

4.3 调整兽医现行法律框架，对涉及国际动物卫生组织规定的A类动物疫病和与动物性食品安全有关的强制性标准，纳入技术法规范畴，其它推荐性标准政府只提供市场指导。

4.4 加强对动物高致病力微生物改性基因操作的管理，涉及农业的全部归农业部管理。制定《实验室生物安全规范》，将有害微生物基因工程产品在科研和生产中造成危害的可能性减到最低程度。