随着新型农村社会养老保险制度 （以下简称保）实现全覆盖，保个人账户将会积累起大量的养老保险基金，这对基金的管理、安全、保值增值和投资运营提出了更高的要求；一些省份内部，保基础养老金标准不一，也有必要予以规范。此外，保经办管理标准与信息系统建设等也需要在更高层次上进行统一和规范。

保试点初期的制度设计以县级统筹为主，统筹层次定位较低。各地在县级管理过程中，由于地域和覆盖人数的局限性，基金只能在小范围内管理运行、自我周转；且不同统筹单位间政策不尽统一，难以互通互联。较低的统筹层次不仅给县级财政造成了较大的压力，也不利于基金的规范管理和安全，不利于基金的保值增值和互助互济，更不利于参保人员的流动。 《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发 〔2009〕32号）中指出， “试点阶段，保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。”这为保统筹层次的提高指明了方向。可见，随着制度实现全覆盖，省级管理是保制度发展的必由之路，研究保省级管理问题具有紧迫的现实意义和长远意义。

要实施城乡居保的省级统筹管理，必须解决相关的软硬件条件，妥善处理好各级政府的财政责任分担，并解决县级经办机构过分依赖金融机构等方面的问题。

一、关于实施条件

实行城乡居保基金省级管理必须解决“信息网上走、钱在银行流”的问题，因此，需要具备相应的软硬件条件。

一是要有延伸到镇村的经办机构。目前，各地一般都建立了省、市、县 （区、市）、乡镇 （街道）四级经办体系，配备了专职或兼职的人员，但村一级是薄弱环节。村一级配备专人，在绝大多数中西部地区，甚至东部地区并不现实。事实上，村委会工作人员由于熟悉当地情况，经过政策培训完全可以胜任城乡居保的宣传发动、待遇发放和保费催缴甚至收缴方面的工作。因此，解决村一级经办力量问题，关键在于建立政府购买服务的机制，通过确定合理的参保人人头费用标准，由财政出资聘请村委会有关人员从事相关工作。

二是要有连接到村一级的网络与信息系统，保证数据集中到省。首先，要建立从省人社部门经办机构到市、县 （区、市）、乡镇 （街道）、村 （社区）的社会保障网络。从河北、甘肃两省的情况看，河北实现了社保专线省市县乡四级联通，乡镇一级一般都安装了信息软件终端，但村一级除少数县一级自已出资联通外，还没有连接系统。甘肃村一级基本也不能连接社会保障专线网络。河北的社会保障专线主要是采用租用服务提供商线路的办法解决的，每年需要不菲的资金。据了解，卫生部门建立了延伸到村的合服务网络，而各级党委组织系统则建立了直接连通到村委会的党员远程教育网络系统。可以考虑通过协调组织、卫生两个系统，共用其网络资源，从而节省财政资金，收到一举两得的效果。二要开发城乡居保软件。目前，金保工程虽然开发了相关的软件，但河北、甘肃两省都没有使用。为此，部信息中心应充分听取地方人社部门信息管理和城乡居保业务部门的意见，不断优化部开发的软件，提高软件可操作性和可使用性，逐步统一全国的城乡居保软件。

三是要解决工作经费问题。省级统筹管理之所以不容易推进，主要是县以下经办机构缺乏工作经费，工作经费一旦解决，对金融部门的依赖问题也就迎刃而解。

四是要解决金融服务问题。主要是缴费收取和待遇发放。待遇发放问题相对简单，由协作金融机构为领取人设立银行账号 （或卡）发放。缴费普遍采用村干部或劳动保障协理员人工收缴的方式，既费时费事又很不安全。应通过金融创新将服务延伸到村一级，比如通过人民银行第三方支付平台收取缴费，或通过银行与参保人签订代扣代缴协议，由银行自动扣费等，以节省成本、方便参保人。

二、关于各级政府财政责任的分担问题

基本养老保障毫无疑问是政府的责任，问题是政府间责任如何分担。

我国保和城居保制度实行了基础养老金与个人账户相结合的模式，基础养老金由中央和省一级承担，个人账户的缴费补贴由省以下地方人民政府负担。而省以下分担的部分，从甘肃、河北两个调研省份看，甘肃由省政府直接补贴30元缴费，省以下地方政府可酌情再补贴；河北则是省与县两级政府分担，市一级政府不负担，具体分担比例因县级财政情况有所不同。

国际上，基本养老保障一般实行全国统筹，为中央政府的财政责任。从我国的情况看，层级越高的政府，财政状况一般都越好，县一级财政的保障能力在各级政府中是最差的。因此，随着城乡居保的省级统筹管理，在基础养老金和个人参保补助上，不宜再给财力很弱的县一级政府财政 “上套”，而应由中央与省一级政府财政直接负担。但考虑到城乡居保离不开县一级人民政府经办，如果县级财政完全不分担，那么，县一级人民政府对死亡人员的申报就将毫无责任，而这又只能依赖县以下人民政府。

为妥善处理各方面的矛盾，建议：在城乡居保省级统筹管理后，城乡居保基础养老金的支出渠道保持不变，对参保城乡居民的参保补贴由省一级人民政府全额负担，中央和省一级人民政府按参保人头给予经办管理费用补贴；县一级人民政府应酌情增发基础养老金，比如人均10元，以促使其履行经办管理的监督责任。当然，如果通过技术手段解决了生存认证问题，则县一级政府就不必再承担增发基础养老金的责任了。

三、关于经办机构与金融机构的关系问题

关于经办机构与金融机构的关系，涉及解决经办机构工作经费、选择金融机构以及建立协作关系等3大问题。

1.解决工作经费

如前所述，经办机构之所以过度依赖金融机构的支持，主要在于县以下经办机构经费缺乏，软硬件条件不足。只要解决了工作经费问题，这一问题将迎刃而解。

据调研了解，财政对合的经办管理安排了专项经费，标准为人均2元。城乡居保和合都是主要针对农民的基本社会保险，在经办管理经费支持上理应给予同等的对待。为此，建议由中央财政按参保人和待遇领取人每人每年2元—5元的标准，拨付专项工作经费，以切实解决基层经办无经费的问题。

2.选择协作金融机构

由于城乡居保的个人账户属于完全积累，随着制度不断运行，会形成越来越多的积累资金，对国有、地方金融机构甚至农信社都有很大的吸引力。

如前所述，从甘肃、河北两省来看，甘肃2家金融机构参与，河北为5家，分别为农信社、农行、邮储、工行、中行。

综合分析这5家金融机构的优劣势，农信社触角延伸到村一级，网点分布上最能满足城乡居保的要求，但属于地方金融机构，不符合国家关于由国有商业银行经办社保的规定。而且农信社是多级法人，省农信总社只是收取管理费，对县一级并没有什么约束力，也不能集中资金和在系统内调动人财物。因此，应付县一级统筹经办问题不大，应对省级统筹管理则无能为力。此外，农信社实力弱、层次低，积累的金融风险相对也大。农行、工行、中行属国有商业银行，符合国家经办社会保险的规定，但缺点是在乡镇村一级没有网点，工行、中行甚至在一些县一级都没有网点，只有农行的网点一般延伸到了县一级。

但这个问题并非无解。事实上，从河北省一些县市工行经办城乡居保的实践看，基层网点低的问题可以通过人民银行第三方支付平台等金融创新手段来解决。此外，金融机构一旦拿下这项管理业务，据地方人社部门居保经办机构人员反映，设立基层网点也不在话下。

综合以上分析，我们建议选择国有商业银行作为城乡居保省级统筹管理后的金融协作机构。具体选择金融机构，要通过竞标来决定。当然，被选择的金融机构还应当继续对省以下居保经办机构给予必要的经费支持。

3.建立协作关系

经办机构是政府机构，参与经办的金融机构是企业。因此，城乡居保经办机构与协作银行建立关系，只能通过签订民事合同（协议）的形式确立。协议要明确双方的责权利，要求金融机构严格履行合同约定的事项，保质保量地为城乡居民提供优质、高效、方便、快捷的金融服务。