“十二五”是我国实现全面建设小康社会目标的关键时期。如何加快推进中国特色农业、农村现代化进程，增强农民增收能力，是这一时期农业农村发展乃至经济社会发展全局面临的重大任务。在本阶段实施有差别的教育、金融和基础设施建设三大支持方案是推进全面小康进程的关键所在。

为什么着重强调农村的教育、金融和基础设施

滞后于小康进程的主要是农村，尤其是中西部相对落后地区的农村。制约落后地区农村居民较快发展的主要问题在发展的起点，包括：因教育费用和质量产生的人力资本投资不足、因金融制度缺陷导致的物质资本积累能力不足、因公共财政配置方式导致的生产基础设施严重滞后等。解决人力资本、融资和基础设施的问题是突破农民增收和消费瓶颈的关键。
教育高价低质制约农村人力资本培育。我国农民文化程度普遍较低，一方面造成农民难以有效接受新信息、新方法，缺乏应用新品种、新技术和开拓市场的能力，另一方面直接影响其外出务工的就业选择和收入水平。
与此同时，农村教育问题突出，师资严重缺编、优秀教师短缺、教师老龄化严重，校舍等硬件设施落后，与城市差距明显。而且，教育成本（尤其高中以上的成本）过高，成为许多农村家庭的主要负担。加上义务教育阶段因资源配置问题导致的额外负担，许多日益优质的教育资源，贫困家庭的子女根本无力享受，本来可以通过人力资本投资得以改变的差距却因人力资本投资能力的差距而日益拉大。人力资本投资的高门槛对提高贫困家庭未来的收入能力和提高当前生活质量产生了显著的双向制约。
信贷约束不利农村物质资本积累。近年来，农村金融改革步伐明显加快，但涉农金融体系改革任务还很艰巨。突出的问题包括：金融机构农村网点过度裁撤，农村金融供需结构性脱节；商业贷款评价标准脱离农村实际，农民贷款难问题突出。这约束了农村物质资本积累的能力，不利于农村产业发展壮大。1、金融机构农村网点过度裁撤，支农服务急剧萎缩。截至2009年6月底，全国约1/3的乡镇仅有一个甚至没有金融机构或银行网点。多数地区农业银行对当地农村发展的支持十分有限，能够为农民提供小额贷款的只有农村信用社。但由于资金来源受到歧视性政策的制约，农村信用社吸收存款的数额小，支农力度难以扩大。2、贷款五级分类标准不适于农村实际信用评价。按照现行贷款五级分类标准，不仅工作难度大，而且在贷款质量真实性方面的反映也较容易存在偏差。由于农业本身具有高风险、周期长、收益低的特点，农民收入很不稳定，到期偿债具有不确定性，因暂时没钱或者在外打工而未按时还款的事情常有发生，并不是农民故意赖账不还。但是按照五级分类要求，其贷款就会被归为不良贷款。这一方面打击了信贷员发放小额农贷的积极性，另一方面导致这些农民今后贷款更加困难。信贷约束增加了农民扩大生产的难度，同时也使得农民无法根据其收入季节性的特点平滑消费，有时还不得不以增加储蓄应对收入的波动。

基础设施滞后制约农村地区发展能力。农田水利、通村道路等基础设施滞后的问题在多数农业区域普遍存在，落后地区尤为突出。迄今，仍有部分地区没有走出“靠天吃饭”的境况，农田水利缺口亟须弥补。2010年西南大旱、江西湖南内涝已经敲响了警钟。“村村通”工程显著改善农村道路状况，但与实际需求相比还显不足。一些经济欠发达地区，依然处于“晴通雨阻”状态。道路建设资金地方政府及村集体配套的运作模式对落后地区极为不利，往往给当地造成沉重的债务负担，或者使其错失利用国家支持改变面貌的机会。此外，有线电视网络、互联网覆盖率低，拉大城乡、地区间的信息鸿沟；农村市场建设滞后，既不利于本地农产品商品化，也不利于外部生产生活资料和新技术的输入。发展过程可能因个人能力差异而有所差别，但发展起点的公平是政府必须着力保障的方向。如果农村居民与城镇居民拥有不因收入水平差距而产生差别的教育机会、拥有不因抵押能力差别而产生差别的信贷机会、拥有相似的促进生产所需要的基础条件，那时缩小城乡居民的收入和消费差距才能有更坚实的基础。

为什么要实施有差别的支持方案

有限的财力要求实施有差别的支持方案。以人力资本投资为例，我们模拟了纯粹市场化、全部由国家支付、阶段性免费及仅针对弱势群体免费四种情况。结果显示：如果财力允许，则全部由财政支付最优；如果财力有限，则有针对性地对低收入者进行免费的人力资本投资为最佳方案。全部由私人支付的纯粹市场化方案是最差方案，最不利于人力资本的发展，即便不考虑政治、社会稳定等因素，对经济的持续增长也最为不利。人力资本投资是这种情况，金融支持、公共基础设施建设投资同样符合这种逻辑。现阶段我们财力有限，公共投入由中央财政全部大包大揽根本不现实，撒胡椒面式或嫌贫爱富的投资模式都是相对低效的。针对弱势群体、落后地区的投入更有利于社会整体进步。
城市优先、局部统筹的思维倾向需要改变。教育公平是社会公平的基础。不管教育制度怎么改革，不对落后地区农村家庭的子女教育产生不利影响应该成为基本准绳。若旨在弥合城乡差距，为促进全面小康创造条件，对农村地区有利、对落后地区有利的改革方向才值得提倡。在探讨是否试行12年义务教育的问题上，城市优先或发达地区优先试点的思路应该改变。同样，在基础设施建设问题上，中央有必要通过区域扶助、改变配套模式等方式，改变不利于落后地区的投入格局。在金融改革上，建立一套有别于短期利润最大化的考核体系及有别于商业信贷评价的信贷评级体系，以改变不利于农民及落后地区的信贷运营模式，对促进农村发展非常重要。

如何实施三项有差别的支持方案

实施有收入差别的教育支持方案，率先延长落后地区农村义务教育年限。让每一个具有升学天分的农村孩子都能不受经济条件的约束顺利地获取接受高中（职高）以上教育的机会。将义务教育阶段的教师纳入公务员序列，教师与学校脱钩，通过县域范围内的教师轮岗制度安排，尽快改变城乡教育资源配置严重不均的分配格局；教师待遇、教师编制和教育建设经费投入向农村学校、薄弱学校倾斜；统筹全国义务教育发展进程，义务教育延长计划从落后地区、农村地区率先做起。强化县级职业教育，保证每个县都至少有一所职业专科学校或职业高中；率先实行面向农村子女的免费职业教育。
实施有城乡差别的金融支持方案，坚决实现利于农村发展的金融体系改革。让每一个在村里拥有良好信用记录的人都能获得促进其生产发展的贷款。明确要求国有商业银行承担与国有性质相称的支农义务并以此为考核指标之一，赋予农村信用社、邮政储蓄更大的信贷裁量权；对农村信贷业务，改变现行五级评分标准，根据农民收入和借贷行为特征，建立来自村庄内部的信用评价体系；适当放宽支农贷款条件，积极探索多种担保形式，加大农业信贷支持，为农民扩大再生产和创业创造良好融资环境；贷款额度根据生产可行性评估的额度确定，而非机械的限额；对农户贷款进行有限贴息支持，实行无利率差别的贷款模式。
实施有地区差别的财政支持方案，强力推进落后地区农村道路、水利基本建设。让每一个村庄都能不受自身配套能力的约束获得其生产经营活动所需的基础设施。不发达地区应该集中资金解决基本道路建设问题；在中等发展水平的地区（包括粮食主产区），应该着力进行农田水利设施建设，并尽可能将道路的硬化延伸至自然村，形成高效的路网。完善中央投资地方配套政策。对国定贫困县以及粮食主产区中经济水平相对落后的县市，尽快取消配套或大幅度降低配套比例；在中西部地区，可灵活采用以劳抵资，或实物支持、自行建设等方式，或集中部分专项财政资金的增量、“每年解决一件大事”，群策群力地推进这些地区基础设施建设的跨越式发展。