金融风暴后我国外贸出口下滑，亟需加快调整经济增长方式，由出口导向型经济向内需拉动型经济转变。在这种情况下，吸收农民工参加城镇社会保险，提高其社会保障水平，成为扩大内需、驱动经济增长的重要战略之一。但是，我国现行社会保险体制以正规就业为基础，而大多数农民工则往往在非正规部门或正规部门的非正规岗位就业，在工商税务部门没有登记注册，甚至在企业也没有登记注册，其收入也没有通过银行系统支付，政府难以监管，因而对进一步扩大社会保险的覆盖面形成巨大挑战。

　　如何扩大以农民工为主体的非正规就业者的社会保险覆盖面？ 对于政府来说，需要从两方面入手： 首先，对于非正规部门就业的农民工，政府需要将针对正规部门的社会保障扩展到非正规部门，调整社会保障体制，放松参保资格限制，降低缴费水平，使非正规就业者有资格、有能力购买社会保险； 其次，对于在正规部门的非正规岗位就业的农民工，政府则需要将这些非正规岗位就业正规化，如签订合同，强制企业和正规就业后的农民工购买社会保险。这两方面都以城镇就业的正规化为导向，事实上，中国政府自二十世纪末就开始推行一系列城镇就业正规化的社会政策，为扩大社会保障覆盖面创造条件。

　　一、城镇就业的正规化

　　1． 非正规部门与非正规就业

　　本文主要从企业规模和雇佣关系的角度来界定非正规部门和非正规就业。非正规部门的概念首先由国际劳工组织在1972 年的肯尼亚报告中提出，并在其后的第三世界国家研究中得以推广应用，1980 年代有所沉寂后，1990 年代又重新兴起。1993 年国际劳动统计大会将非正规部门界定为发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的规模很小的生产或服务单位。并且非正规部门的操作化定义指： ( 1) 未登记注册的生产经营单位； ( 2) 小规模企业，例如小于10 人； ( 3) 企业未登记注册的员工。近年来，早期的非正规部门概念和定义被扩大到非正规就业，包括非正规部门的就业和正规部门的非正规就业。我国非正规部门主要指在依法设立的独立法人单位、企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织之外的规模很小的经营单位，包括： ( 1) 由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7 人以下的个人独资企业等； ( 2) 以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收人为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织； ( 3)其他自负盈亏的独立劳动者。我国非正规部门的就业指在以上经营单位各种类型的就业，而正规部门里的非正规就业指正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等。

　　2． 中国城镇非正规就业

　　正规就业指在现代产业部门和公共部门的就业，就业者享有国家提供的各项社保权益。经过建国后的国有化和集体化改造，个体和私营经济基本消失，我国城镇就业人口绝大部分在全民和集体所有制企业、党政机关、事业单位、社会团体从事正规就业。随着改革开放以来经济结构的调整和市场化改革的推进，城镇就业呈现出非正规化趋势。首先是下岗职工进入非正规部门就业。上世纪九十年代中后期经济结构调整，国有企业职工大规模下岗，在其他正规部门吸纳能力有限的情况下，下岗职工进入非正规部门就业。其次是大规模进城的农民工在城镇从事非正规就业。农民工在城市多从事脏、苦、险、累、低的工作，大部分从事个体经营或在私营企业中就业，还有一部分打零工和散工，多在非正规部门就业。即使在正规的企事业单位就业，他们也多未与就业单位签订合同，形成在正规部门的非正规岗位就业。第三，大学生群体的非正规就业。近年来，大学生群体就业困难，这些新增就业群体不断地加入到非正规就业行列。

　　估算中国城镇非正规就业的人数，通常有剩余法和问卷调查法。前者是将国有、集体单位、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济和其他经济单位界定为正规部门，将个体户和私营企业界定为非正规部门，利用统计数据中的城镇就业人口总量减去正规部门就业人数，得出包括个体户、私营企业和未登记注册从业人员三部分在内的非正规就业人数。据此，胡鞍钢、赵黎估算出1978 年中国城镇非正规部门就业人数只有15 万人，占城镇就业人口的0.16%。2009 年城镇非正规就业人数达1.9 亿人，占城镇就业人口的60.98%。这个计算方法包含了大的私营企业，但也排除了正规企业里的非正规就业人员。采用问卷调查的方法，杨怀印、曲国丽根据中国灵活就业人员的实际，通过对东北老工业基地的30 个城镇社区的入户调查，推断2009年中国城镇约有1.2 亿非正规就业人员。由于调查的抽样框是东北地区，对全国非正规就业人员的统计推断可能存在比较大的偏差。

　　3． 城镇就业正规化

　　非正规就业对用人单位而言具有弹性、灵活和自主决定等优势，降低了用工成本，提高了劳动积极性，被视为解决计划体制下僵化用工体制的有效办法。就业的非正规化也被视为是劳动力市场发挥作用的结果，它有效解决了城镇职工下岗再就业问题并且吸收了大量农村剩余劳动力。在二十世纪末城镇失业问题非常严峻的情况下，非正规就业功不可没。但是，就业的非正规化造成了社会不稳定，农民工工资拖欠、职业病和工伤事故等问题引发了不少社会矛盾和纠纷，“蚁族”大学生引起了社会的普遍关注。城镇就业亟需正规化，以保护劳动者的各项合法权益。

　　城镇就业正规化指非正规部门发展为现代正规部门，正规部门的非正规就业岗位发展为具有稳定劳动关系的正规就业岗位，就业者依法享有国家提供的各项社保权益。尽管就业压力依然很大，但非正规就业造成的严重问题迫使原本推崇非正规就业的中央政府开始改变政策，将正规部门的非正规岗位就业正规化。2006 年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，“所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系。”2007 年推出的《中华人民共和国劳动合同法》( 以下简称合同法) 在劳动就业正规化、法制化方面迈出了一大步，该法旨在通过签订劳动合同，在企业和劳动者之间建立明确的劳动关系，使就业者受法律保护，具备享有各项正当权益的资格条件。各地政府规定，与用人单位建立“劳动关系”的农民工才有资格获得社会保险。如《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》指出，该办法适用于和城镇用人单位形成劳动关系的外地农民工。就业正规化后，那些原来的非正规就业者，就可以更容易地参加社会保障。2008 年1 月1日合同法实施至今，我国劳动就业的正规化程度在不断地上升。

　　二、就业正规化与社会保障

　　劳动就业正规化对社会保障的影响涉及政府、企业和个人三个层次。

　　1．政府： 排斥非正规就业者参保和吸纳非正规就业者参保

　　社会保障并不总是地方政府优先考虑的事情。在现行干部考核体制下，经济增长是衡量干部业绩的核心指标。为了招商引资、发展地方经济，地方政府不但给予投资者以土地、原材料、基础设施、财税方面的优惠，而且倾向于默许企业采用非正规就业的方式使用廉价劳动力。农民工在城镇大规模非正规就业的原因不单是资本对劳动者的剥削，通常也是地方政府片面追求经济增长的后果。因此，大量农民工，还有非正规就业的大学生和城－ 城流动人口，一度都被排斥在就业地的社会保障体系之外。“经济接纳，社会排斥”，就是对这种情况的生动写照。

　　非正规就业损害了劳动者的权益，引发了大量的社会问题。2003 年起中央开始提倡建立和谐社会，纠正地方政府片面追求经济增长的行为。政府尽管不能够完全控制非正规就业的变化，但是却能够决定哪些群体有资格享有什么样的社会保障。在中央社会政策的引导下，除了通过上述就业正规化的方式将就业者覆盖到社会保障体系，各级政府还将针对正规部门的社会保障计划进行调整改编，并且将之逐渐扩展到非正规部门，以适应非正规就业者的需要。以医疗保险为例，2006 年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》实施后，在城镇职工医疗保险高缴费、享受门诊和住院服务的基础上，各地纷纷建立低缴费、只享受住院服务的农民工大病医疗保险或住院医疗保险，吸收了一大批农民工参保。在扩展到非正规部门方面，2003 年劳动和社会保障部发布了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》，地方政府随之出台了实施办法和细则，建立灵活就业人员医保。中国的医疗保障以地区为基础，通常只有本地的户籍人口才能有资格参加本地举办的灵活就业人员医保。因此，在落实中央政策的过程中，同是灵活就业人员( 在非正规部门就业) ，本地户籍人口往往可以被纳入到扩展的或改编的城镇医疗保障计划，大部分外来的灵活就业人员仍然没有被纳入。不过，非正规就业者比较多的地方政府走在前列，如上海、成都等地出台了针对外来从业人员的综合社会保险，允许一些灵活就业的外来人员参加。需要注意的是，现行社会保障项目都是“融入城市”的思路，一旦外来农民工在城乡之间或城城之间流动，就不能够很好地享受各项社保待遇。因此，在社保项目覆盖率提高的情况下，要特别注重参保人员的社会保险在城乡、地区间转移接续的问题。

　　2．企业： 逃避缴费和进入正规部门

　　社会保险所有5个险种都需要企业缴费，除城镇灵活就业人员可以个人身份参保外，其余就业人员必须以企业或单位名义参保。因此，企业对于社会保障覆盖率具有非常重要的影响。以社保缴费为例，以在职职工工资总额为基数，企业需要缴纳的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险费用分别占工资总额的20%、6%、1%、2%、1%。退出正规部门或不与员工签订合同、将业务外包出去，企业最多可以减少工资总额30%的社保缴费。因此，企业有非常强的动机和积极性采用各种方式逃避缴费，如非正规就业。非正规就业者，包括派遣员工、季节工、临时工或勤杂工、兼职员工、外包员工、实习生、退休返聘人员等，由于害怕丧失工作或被其他人取代，他们通常接受这种雇佣状态。一些企业属于非正规部门，比起正规部门的企业来，非正规部门就业人员的社会保障覆盖水平很低，或者没有社会保障。根据上文国际劳工组织对非正规部门的操作化定义，第一个界定非正规部门的标准是登记注册。中国城镇那些未登记注册的生产经营单位都是非正规部门，如街头摊贩。由于未登记，只能通过调查来了解情况。非正规部门测量的维度之二是规模，国际劳工组织将雇佣规模小于10人的企业界定为非正规部门的参考值，各国可根据本国情况酌情修改。在中国，微型企业的定义在各行各业有所区别，如工业界定为小于20 人，而批发业界定为5人。本文将微型企业界定为非正规部门。第三个方面是企业未登记注册的员工，我们将其理解为正规企业里未签订合同的员工。

　　根据上文对非正规部门的界定，非正规部门的生产经营单位进入正规部门有两条明显的界限，一是进行登记注册，受到法律的保护和监管； 二是规模由微型企业( 单位) 成长为更大的中小企业。进入正规部门意味着支付法律管制的成本和获得法律保护的收益，如企业可获得法律、政策、金融、财税、公共服务等方面的支持。随着中国经济的快速发展，非正规部门( 包括微型企业和非正规自雇者) 有很多的机会逐步成长壮大，要么由未注册转变为登记注册，要么由微型企业( 单位) 成长为中小型企业。企业进入正规部门( 规模膨胀) 的过程中需要扩大用工，在人力资源由丰富转向稀缺( 如民工荒)的情况下，加工资和买社保是常见的吸引手段。另外一条有力的措施就是企业与员工签订合同，将非正规就业转变为正规就业，保障员工获得社会保障的权益。

　　3．非正规就业者： 能力和意愿

　　能力指个体支付社会保险费用的能力。中国农村有大量剩余劳动力，为了生存或改善生活纷纷进城打工。但是，城市正规部门吸纳劳动力的能力有限，农民工很容易因教育、技术、年龄、性别、社会网络等原因被正规部门拒绝，找不到更好的工作，从而进入非正规部门。即使进入正规部门，很多农民工也处于非正规就业状况，劳动时间长、工资低、工作环境恶劣而且缺乏社会保障。城镇非正规部门进入门槛低，既没有什么法律管制和管理约束，也不需要太多的教育、技术和投资，年龄、性别方面的歧视也较弱。无论是在非正规部门工作，或者在正规部门的非正规岗位就业，他们都缺乏社会保障。当然，中小城市的城镇户口劳动力到大城市打工，也会面临这种情况。当政府将针对正规部门的社会保障扩展到非正规部门时，很多农民工收入微薄，没有能力在养家之外拿出更多的钱参加社保。不过，随着人力资源短缺和工资水平的升高，二代农民工的状况有了很大改观，他们完全有能力参加社会保险。不少非正规就业的农民工其收入源于“半工半耕”，单纯农村务农收入或城市务工收入都不能维系其生存或过上好的生活，只好在农村和城市之间“循环流动”。即使没有户籍障碍，农民工迁移进城的意愿也并不高，很大一部分农民工会选择返乡。而且，受雇的农民工无论是在正规部门还是在非正规部门，工作都很不稳定，换工的频率很高，导致其收入也很不稳定。新生代农民工工作期望值比较高，换工就更加频繁了。因此，不同的农民工具有不同的社会保险偏好，一部分农民工偏好农村社会保险，并非所有农民工都愿意参加城市社会保险。新生代农民工与先辈不同，对农村没有认同，也缺乏农业生产经验，有强烈的意愿参加城镇社会保险。

　　三、政策建议

　　1．政府、正规就业与社会保障

　　经济学理论认为政府的职能是弥补市场失灵，提供公共物品。社会保障作为公共物品，是世界各国的基本职能之一，理应由政府提供。正如非正规部门理论所指出的，政府提供的社会保障适用于现代正规部门，非正规部门被排斥在外。这一方面是政府没有能力将其纳入，另一方面出于忽视和偏见，政府错误地将非正规部门排斥在外。中国社会保障以地区为单位，地方政府只负责为辖区内的户籍人口提供社会保障，外来人口被排斥在外。这导致大量农民工权益受损，造成了社会不稳定。中央推行一系列保护农民工的政策，试图将在城镇就业的农民工纳入城镇社保体系，但目前这些政策偏重于就业正规化，即在正规部门就业的农民工，在非正规部门就业的大量农民工仍然被排斥在外。当然，这具有一定的合理性。非正规部门的农民工与农民并无明显界限，在目前城乡差距比较大的情况下，盲目开放社保只会造成“粘蝇纸效应”，导致社保越好的城市流入人口越多。但长期在城市居住的非正规部门农民工数量庞大，加上近年来在城镇非正规部门就业的大学生日益膨胀，人口众多的非正规部门就业者长期被城镇社保排斥在外，这会造成巨大的社会隐患。一些城市积极采取措施将城镇已登记注册的非正规部门纳入社保体系，如深圳市的农民工医疗保险和东莞的城乡一体化医疗保险，但这远远不够，还需要更多的地方政府积极采取各种措施将非正规部门的就业者纳入社保体系。除了劳动就业正规化和将针对现代正规部门的社会保障扩展到非正规部门，使非正规就业者有资格参加社会保障外，中国还应改善地方政府扩展社会保障的动机和机制，以有效地干预劳动力市场。非正规部门就业可能难以控制，对于正规部门的非正规就业，政府有很大的作为空间。确保地方经济的可持续发展，在目前普遍出现用工荒的新情况，地方政府应积极将被动提供社保的机制转变为主动提供，充分利用社保吸引和留住劳动力，促进经济发展和转型升级。

　　2．企业、正规就业与社会保障

　　企业在社会保险的运作中具有承上启下的作用，它对于社会保险政策是有偏好的。如果风险集中且企业的控制能力强，企业就会偏好自我管理。如果风险适度且企业控制能力中等，企业就会偏好缴纳保费。如果风险分散且企业难以控制，企业就会选择普遍主义的社会保险政策。企业规模、技术水平和风险大小是影响企业偏好的重要影响因素。越是大企业越为其员工购买保险，如果其逃避缴费，其被发现的可能性和承担的代价都会很大。反之，小微企业则有很强的动机逃避缴费，政府部门也很难监管。如果私有企业和个体经济一方面规模小，另一方面技术水平低、风险比较小，它们多倾向于不参加任何社会保险。因此，需要政府针对不同行业和企业类型制定差别社保政策。

　　如果政府的社会保险政策不符合企业的偏好，那么企业就有可能退出正规部门或想办法逃避缴费。如果监管不力，这些行为就有可能成功。如大企业只与核心员工签订合同，大量使用劳务派遣工。劳动力相对过剩的情况下，在业者担心丢掉饭碗，不敢抗议或组织工会，只能忍受企业的剥削。不过当劳动力短缺时，情况会发生变化。农民工不愿意进入那些不提供社保的企业工作，这迫使企业签订合同、提高待遇、提供社保。不过，一些企业主要依靠廉价劳动力生存，短时间内无力做到这一点。在金融危机期间，不少企业破产倒闭，很多生存下来的企业缴费困难，社保缴费面下降。政府应加强对企业的监管，要求企业担负缴纳责任。针对金融危机中一些企业退出正规部门或非正规化运作，应阻止企业进一步非正规化，加强对个人权益的保护，积极处理非正规就业者权益受侵害事件。针对社保以正规部门的社平工资为基础，费用和费率较高的现实，精心测算，合理浮动缴费基数和费率，吸引非正规企业参加社保。如东莞降低了缴费基数，反而满足了小企业的偏好，企业参保积极性提高后，缴费总额并没有下降。随着小微企业不断发展壮大，企业实力增强，允许小企业逐步为其员工缴纳社保费用。对于大中企业，鼓励其为非正规员工购买社保，严格监管其合同外用工行为。

　　3．个体、正规就业与社会保障

　　个体了解非正规就业的前景，都渴望进入正规部门就业并享有社会保障权益。在激烈的劳动力市场竞争中，受过良好教育的个体无疑具有更强的竞争力，更有机会进入到正规部门就业。此外，技能也是非常重要的竞争手段。拥有国家承认的证书和高超的劳动生产技能，也会受到市场的青睐。以农民工为主体的非正规就业者拥有良好的教育和技能，很有可能被企业作为核心员工，在社会保险等方面获得优待。教育和技能除了获得职位和地位外，也能够获得更高的收入。支付能力对于非正规就业者参加社会保障至关重要，毕竟社会保障是一种收入保障，具有社会转移和代际转移的功能。只有那些绝对收入较高的人，才能够预支资金来应付将来的社会风险。而那些收入低的人则只顾眼前，根本无力考虑未来。有支付能力是不够的，个人有可能将资金用于其他更为优先的事项，如孩子的教育。他们可能已经为卫生保健花了不少钱，不愿意再为此支付。有些人可能会寻找其他的社会保障途径，如养儿防老或求助于宗族。有钱的雇主可能并不想投资于社会保险，而是想投资于生意获得更多的财富。尽管政府将其纳入社保体系，企业也愿意为其缴社保费，但五个险种的保险费高达社会平均工资总额的10%，有一部分企业员工认为社保缴费超过了他们的承受能力，而且跨地区就业或返乡时社保不能转移接续，他们宁愿不签订合同、不缴纳社保费，只希望企业给他们多发一些钱。针对企业和个人参保意愿，自愿和强制并举，推进“准自愿”参保。针对企业和个人的缴费能力，政府应合理调整缴费水平，满足他们的需要和偏好。对于没有单位或固定雇主的外来非正规就业者，允许其以个人名义参加社保。此外，还要大力推行社保转移接续政策，满足劳动力流动性强、工作不稳定的需要，不拘泥于农民工市民化、享有城镇社会保障的思路。

　　总之，政府应将非正规就业者有序纳入城镇社保体系。致力于社会建设，中央政府已经出台了合同法和社保法等一系列社会政策。这些政策、法律的实施有待于地方政府落实，根据地方实际因地制宜地制定实施细则。如何将城镇外来非正规就业者纳入社保体系，不少地方进行了探索，积累了不少可以推广的经验。实际上地方政府处理过城镇灵活就业人员的社保问题，对非正规就业并不陌生，可以将安排城镇灵活就业人员参保的经验用于外来非正规就业者。在这个过程中需要逐步纳入，先将在正规部门的外来非正规就业者纳入城镇社保体系，再将登记注册的非正规部门中的外来就业者纳入城镇社保体系，最后是将在城市长期居住的未经登记注册的非正规就业者纳入城镇社保体系。最后，对所有外来就业者，赋予其获得社会救助的资格。