在国务院的城镇化综合规划出台之前，如何推进城镇化有不少争议，但已经形成的基本共识是，新型城镇化的核心在于农民的市民化。

　　2012年，中国城镇化率为52.57%，稍高于52%的世界平均水平。但对于这个以在城市居住半年以上人数为基准的统计数据，大多数专家并不认同；而如果以户籍人口论，中国的城镇化率实际仅为35%。

　　统计数据显示，目前中国进城务工的农民工数量在1.6亿左右。在国家行政学院教授冯俏彬看来，农民工如果不能平等的享受到城市的基本公共服务体系，在其进城之后不能做到“有活干、有房住、有学上、有保障”，就不能称之为农民工的市民化。

　　刚刚结束的第77次中国改革国际论坛上，各方专家就农民如何市民化的问题激辩，其中又以存量农民工市民化的成本有多少，如何核算的问题争论最为激烈。

　　1.8万亿元解决存量

　　根据中国（海南）改革发展研究院院长迟福林的测算，如果能打破政策与体制的掣肘，中国的城镇化率每年可以提高1.5~2个百分点，到2020年，实际的人口城镇化率可能接近目前的世界平均水平。

　　而在这一过程中，推进已经入城的农民工市民化，既是提高城镇化质量的需要，也可为城镇化积累实际经验。因而，这也就成为一个首要问题。

　　“现在已经有1.6亿农村人口在城市里工作和生活，但并没有成为真正的市民，因此我们首先要解决的是这个存量的问题，究竟如何在公共服务方面实现同城待遇。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示。

　　冯俏彬认为，要完成农民工的市民化，需要将其纳入到城市公共服务体系，这其中必须由政府支付的新增财政资金，就是农民工市民化过程中政府承担的成本。

　　由此引出政府所承担的成本，主要包括随迁子女的教育成本、社会保障成本（养老、医疗、最低生活保障）、保障性住房、就业成本等，而农民工与企业所承担的成本不再考虑。

　　依照此口径，以2011年的不变价格计算，她指出将现有1.6亿已在城市生活的农民工市民化，总成本约为1.8万亿元。

　　在这1.8万亿的总成本中，有将近1.4万亿将用于保障性住房，是政府新增支出的最大部分。此外，随迁子女教育、养老保险、最低生活保障等成本 分别为3214.70亿元、938.13亿元和155.07亿元。另外，由于合在农村地区已经广泛覆盖，参合率高达97.5%，因此政府在医疗保险上 的支出并不会显著增加。

　　这个测算数据，引起了诸多争议。有专家认为其核算的成本太低，但也有专家认为实际需要的成本可能更低。

　　中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，按照其设定的统计基数，实际成本可能更低，因为已经入城的这1.6亿人当中，并不是完全没有享受到城市的基本公共服务。

　　以随迁子女的教育投入为例，有很多农民工子弟学校已投入使用，“其实只要维持这些学校的运转，恢复以前的财政投入水平，就已经可以解决问题了，并非要重新投入去建校舍。”

　　重在结构调整

　　“我们成本计算的方案，还需要加入不同的变量，比如扩展一些基数，提高一些标准，这是后期要考虑的。”冯俏彬说，这1.8万亿解决的是存量的问题，而每年新增的进城人口，还会让城镇化的成本不断上涨。

　　那么，城镇化的成本是否无法承担？冯俏彬认为，可以将市民化的时间跨度拉长，并考虑到中央财政和地方财政多个不同主体来承担，“这个成本不是不可承受之重”。

　　以目前中国财政收入保持15%左右增速来估计，冯俏彬认为，如果将时间跨度拉到2020年，每年的成本为2261.45亿元，在财力上是完全可以承担的。

　　不过，这里面要解决的核心问题是，需要明确中央政府和地方政府的责任分工，“我们需要调整相应的转移支付公式，特别是调整转移支付系数、比例等等一系列方式，建立有效的激励机制，来提高地方政府的积极性。”

　　以中央和地方承担成本看，中央政府负担的主要是随迁子女的教育以及养老保障，合计4152.83亿元；地方政府承担的主要是最低生活保障和保障性住房，合计13938.75亿元。

　　尽管在保障性住房方面，已经有一个三年投资9000亿元的整体设计，但地方政府负债率高企，恐难以承受为农民工市民化最大的保障性住房成本。

　　冯俏彬表示，可以从钱和地两个方面对地方进行激励调剂，地是土地使用指标，钱是指中央政府给的转移支付，由此释放在全国范围内实现均衡起步的政策信号。

　　“这个成本真的没有大家想象的那么大，它到最后实质上就是一个结构调整，结构调整就是一个利益调整。”冯俏彬说。