今年初公布的《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》显示，2011年全年农民工总量为25278万人，比上年增长4.4％。庞大的农民工群体在提高农民收入水平、缩小城乡收入差距等方面发挥了积极的作用，政府应充分重视并积极促进农民工的就业，将其作为调整收入分配格局、构建和谐社会的重要举措。以2007年《就业促进法》为主体的就业促进制度，对如何实现城乡平等就业以及促进农民工就业等问题作了较为具体的规定，几年来，各级政府积极落实相关法律法规和政策，有力地促进了农村富余劳动力转移和农民工平等就业。但是，仍有不少问题不容忽视，并亟待解决。

　　农民工定位:理论认识的模糊之处

　　所谓农民工，顾名思义，既是农民，又是工人；既不是纯粹的农民，也不是纯粹的工人。这一词语深刻地反映了人们思想认识中的模糊之处。其实，农民工说到底就是产业工人，它是当代中国现代化转型过程中农民向工人身份转化的产物。正如2004年的中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》所指出的，农民工已经成为产业工人的重要组成部分。

　　如果不承认农民工作为产业工人的一部分，或仅仅部分承认农民工作为产业工人的地位，那么，就可能认为农民工和其他工人是不一样的，在就业问题上所处的地位、所得到的待遇应当是不同的。农民工与工人的区别对待，进一步强化了那些所谓农民工加剧了城市劳动力市场竞争程度的观点，容易导致对农民工的政策歧视。虽然这些错误的观点一直以来就被经济学界、法学界反复批评，但对农民工根深蒂固的偏见仍然没有得到彻底清除，各种各样的制度藩篱以看得见的和看不见的方式存在着。《就业促进法》等法律法规扫除了农民工平等就业道路上的一些绊脚石，但即便这些法律法规，在承认农民工的产业工人身份问题上，也仍有进一步改善的必要。

　　只有承认农民工的工人身份，所有围绕促进就业而构建的制度、出台的具体措施才可能平等地适用于农民工，而针对农民工就业问题所制定的特殊规定才能有更为坚实的基础。

　　权利弱化:就业促进制度的软肋

　　近年来，相关就业促进制度在改善平等就业方面有所作为，并取得了显著的成绩。例如，《就业促进法》第20条规定，国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业；第31条规定，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者就业设置歧视性限制；第50条还规定了政府组织农民工培训的职责。各级政府改进了就业服务，废除了一些歧视性的地方法规，近年来还先后开展了“阳光工程”、“星火计划”和“雨露计划”等农民务工培训活动，成效是明显的。

　　但是，也必须清醒地认识到，当前的就业促进制度和具体措施仍有进一步改进的必要，尤其是在保障农民工就业权利方面大有潜力可挖。

　　首先，就业促进制度的导向仍然体现出浓厚的重管理、轻权利的色彩。与上个世纪90年代相比，对农民进城务工的管理呈现出明显的放松态势，但态度还不够坚决、力度还不够大、限制还比较多。例如，近十年来农民进城务工的基本政策导向大体都保持在“引导农民有序就业”上，“引导”的重点是“就近就地就业”。但是，事实上，农民工的就业去向有其自身的规律，大部分农民工总是从中西部流向东部和南部沿海城市，“孔雀东南飞”的规律不因为“引导”而发生实质性变化。如果说“引导”的方向与劳动力流动规律不相符合倒也罢了，严重的问题是，一些地方政府借“引导”之名，行管控、歧视之实，侵犯农民工的平等就业权，这方面的危害尤甚。

　　其次，就业促进制度的若干内容止步于宣言式的粗线条规定，规则不明确，政府裁量权过大，往往导致劳动者的主体地位被忽略，政府采取的某些就业促进措施未能产生预期的实际效果。例如，在农村富余劳动力就业培训方面，不少地方政府仅凭主观想象就确定了培训内容和方式，很少主动与农民沟通协调，导致就业培训与农民的培训愿望以及产业实际需求之间存在较大的差距。在不少地方，培训方式仍然以理论讲授为主，导致培训效果不理想。这样的就业培训，缺乏针对性和有效性，难以实现提升农民就业能力和就业素质的目的，难怪农民不理解、不喜欢、不接受。

　　以权利为基点完善农民工就业促进制度

　　可以说，农民工权利在就业促进制度中的弱化现象，不仅不利于农村富余劳动力的转移，也不利于城乡收入分配格局的改善和地区经济发展的平衡，亟待从两个方面着手加以解决。

　　第一，应大力彰显农民工的就业权利。在相关立法中，应进一步明确农民工的就业竞争权、自由择业权、平等就业权、职业安定权、公共就业保障权以及就业知情权，并细化相关规则，夯实权利保障的制度基础。同时，必须明确程序性权利，完善农民工就业权的救济制度，例如，完善公益诉讼制度、降低农民工的维权成本都是大有裨益的。当然，在强调农民个体权利的基础上，还应当注重农民集体权利的作用，尤其是注重通过农民的团结权来促进就业权的实现。事实上，近年来，在政府的大力推动下，农民工会会员已经超过8000万，应在此基础上继续提高农民的组织化程度，强化就业权的保障。只有农民工的权利得到彰显和保障，他们的意愿才可能更加得到重视，他们的利益才能被维护得更好。

　　第二，应明确具体规则，规范政府行为。规则的完善，必须遵循目的原则和比例原则。目的原则要求政府的举措必须符合维护农民工就业权利、保障平等就业、促进充分就业的目的。比例原则进一步要求，政府所采取的措施应该是所有可能的选择中最佳的，该种措施的消极影响最小、不利后果最少。例如，《就业促进法》规定政府有权引导农村富余劳动力转移就业，政府所采取的措施就必须符合上述原则，不能以牺牲农民工的就业权利来实现那些一时一地的短期、局部利益；即便有必要引导农村富余劳动力有序转移就业，也必须尊重农民工的意愿，符合劳动力要素流动规律，并以对农民工就业权损害最小的方式进行引导。在遵循目的原则和比例原则的前提下，必须尽快细化那些模糊的、粗略的规定。只有明确原则、细化规则，才能规范政府行为，减少决策失误。

　　总之，要通过给农民工权利定基调、加内容，给政府行为定底线、加边框，尽快矫治就业促进制度的诸多弊病，加速农村富余劳动力向城镇转移，切实推进工业化、城镇化进程，有效改善城乡发展失衡格局。