中国人民大学公共管理学院教授李珍看来，城乡养老保险制度的接续只不过是“左口袋转右口袋”，并不能解决总体福利提高的问题。保或城居保与职保相比，最大的问题之一就是保障水平过低，农民工转入保后，财政支付的基础养老金和微薄的个人账户难以承担其养老重任。

　　政府部门正在试图为“碎片化”的城乡养老保险制度建立一条弥合的通道。

　　人力资源和社会保障部26日就《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》(下称《暂行办法》)向社会公开征求意见。《暂行办法》规定，参加职保(城镇职工基本养老保险制度)、保(新型农村社会养老保险)、城居保(城镇居民社会养老保险)两种或是以上的人员可以在不同的制度之间进行转换。

　　从文件中可以看出，由待遇高的职保向待遇低的保或是城居保这种自上而下的流动，《暂行办法》给予了较为充分的保障，不仅可以全额转移个人账户还同时累计缴费年限。

　　而对于自下而上的流动，《暂行办法》却并没有新的突破――虽然可以转移个人账户资金，但保或城居保缴费年限不累计计算或折算为职保缴费年限。能参保者仍需达到职保缴费满15年的最低标准，否则无法享受职保待遇。

　　中国人民大学公共管理学院教授李珍在接受《第一财经日报》记者采访时表示，《暂行办法》对于从高待遇向低待遇流动的参保人具有一定的保障作用，他们在职保中缴纳的个人账户资金不受损失。这一政策似乎是在给农民工回归农村留了一条后路，但与中国鼓励城镇化的社会政策方向并不一致。

　　15年门槛

　　《暂行办法》规定，参加职保和保或城居保人员，达到职保法定退休年龄(含待遇领取年龄)后，职保缴费年限满15年(含依据有关规定延长缴费)的，可以申请从保或城居保转入职保，按照职保办法计发相应待遇。

　　参保人员从保或城居保转入职保的，保或城居保个人账户全部储存额并入职保个人账户，保或城居保缴费年限不累计计算或折算为职保缴费年限。

　　人社部对《暂行办法》所作的说明中称，职保、保、城居保制度都规定缴费年限满15年为按月享受基本养老金的条件，而职保的待遇水平相对较高。因此，规定只要满足参加职保的缴费年限，无论在保或城居保缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇。

　　但是，按现在保或城居保每年数百元的缴费额，这部分钱对于养老来说可以忽略不计。

　　李珍表示，只转资金而不折算缴费年限，使得保或是城居保向职保的转换没有实质性的意义。

　　人社部表示，保、城居保的缴费年限不折算为职保缴费年限的原因在于职保与保或城居保制度间的缴费水平差异很大，一般达到十倍，甚至几十倍。如果将保或城居保的缴费年限简单地认同为职保的缴费年限，会造成权利与义务不对等，导致资金不平衡和道德风险。

　　《暂行办法》还规定职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入保或城居保，待达到保或城居保规定的领取条件时，按照保或城居保办法计发相应待遇。

　　政策在一定程度保障了这部分由高待遇向低待遇流动的参保人员的利益。他们从职保转入保或城居保时，职保个人账户全部储存额并入保或城居保个人账户，参加职保的缴费年限合并累加计算为保或城居保的缴费年限，以避免出现参加职保、保、城居保均不满十五年而享受不到待遇的情况。

　　《暂行办法》与2009年实施的城镇职工基本养老保险关系转移接续办法的不同在于，此次并没有采取“随走随转”的实时衔接方式，而是规定三种养老保险的参保人员在达到职保规定的法定退休年龄后，才可以申请办理职保与保或城居保的衔接手续。

　　人社部的考虑是，在职保与保或城居保之间衔接的主要对象是农村进城务工的参保人员，他们中的一些人在城市与农村之间可能多次流动就业，“随走随转”的实时衔接方式会导致社会保险关系的反复变化，增加参保人员的事务负担，也容易损失养老保险权益;而统一在最后确定养老保险待遇之前的时点办理衔接手续，有利于简化程序，维护参保人员权益，也降低了社会管理成本。

　　向上流动的困境

　　在过去十年间，中国已经织就世界上最大的社保网。截至2012年三季度末，职保已覆盖近3亿人;保和城居保两项保险目前已覆盖4.59亿人。

　　《暂行办法》规定，参保人员无论是从保或城居保转入职保，还是从职保转入保或城居保，都可以将个人账户全部储存额随同转移。

　　人社部称，职保个人账户目前都是由个人缴费形成的(早期有少量的单位缴费划转)，保和城居保个人账户的大部分资金来源于个人缴费(有一定的政府补贴和集体经济组织资助)，在资金性质上均属于个人所有，参保人员在不同制度之间衔接，不影响个人账户资金的属性。规定将个人账户全部储存额(包括政府补贴部分)予以转移，有利于最大限度保障参保人员权益。

　　李珍认为，《暂行办法》建立了一个不同养老保险制度之间流动的通道，它为由高缴费高待遇向低缴费低待遇的流动提供了一个便携性的养老制度，在保护农民工权益的同时也在一定程度上鼓励了这种自上而下的流动。然而，从长远的城镇化发展方向来看，这一政策所能发挥的积极作用还有待进一步观察。

　　根据2011年人力资源和社会保障事业发展统计公报，在中国的两亿多农民工中，参加基本养老保险的农民工人数为4140万人。他们中间有多大比例能够坚持缴费满15年目前很难预测。可以预见的是，大部分农民工不得不以保和城居保作为他们最终的养老方式。

　　李珍看来，城乡养老保险制度的接续只不过是“左口袋转右口袋”，并不能解决总体福利提高的问题。保或城居保与职保相比，最大的问题之一就是保障水平过低，农民工转入保后，财政支付的基础养老金和微薄的个人账户难以承担其养老重任。