随着城市化进程的快速推进，农民工已经成为新时代的新兴产业工人，他们有其特殊的政治利益诉求，成为中国社会政治参与的新型群体。给予农民工在城市平等的政治身份，赋予其享受平等政治参与权已是我国政治发展的必然趋势。然而，在中国二元社会结构导致的城乡居民长期政治参与二元隔阂的背景下，由于制度缺陷、政策失当和农民工自身素质等多因素的综合影响，农民工的政治参与长期陷入城乡边缘化的困境。在社会转型时期，农民工政治参与是一项系统工程，需要政府、社会、农民工本人等多方共同努力，特别是需要强有力的组织保障。因此，探索党组织、人大、政协、社会团体等对农民工政治参与的多重组织保障体系，是推进农民工政治参与进一步发展的关键环节。
一农民工政治参与组织化平台的严重缺失
(一)党组织在农民工政治参与领导上存在的问题及成因
1.农民工尴尬的身份使其加入党组织难。农民工的流动特征和城市社区的身份排挤，造成了其加入党组织、寻找政治参与组织保障的困难。我们在调研中有这样一个例子:打工青年肖芳，原是某镇庆贺寺村妇代会主任，年纪轻，工作能力强，很快成了深受欢迎的村干部。2001年5月，她向村党支部递交了入党申请书，经过两年跟踪考察，肖芳成为中共预备党员。2004年5月，她南下打工。后来由于乡镇、村组合并，村支部、村委会人员进行了调整，肖芳按期转正的事不了了之。农民工加入党组织难的主要原因有四:一是一些农村基层党组织思想观念不够解放，对外出务工人员存在偏见，对他们不信任，不敢大胆培养;二是外出务工人员受地域限制，在打工地接受组织培养较为困难;三是一些地方基层组织生活和民主制度不健全，使农民工的入党积极性受到影响。
2.农民工从业单位党组织机构不健全。企事业单位的党
组织是党的基层组织，是党的整个机体的重要组成部分。充分发挥这些组织的政治核心作用，对于保证企事业单位的持续健康发展，实现党在新的发展阶段的历史使命，巩固党的执政地位，提高党的执政能力，有着十分重要的意义。但是，本课题组2008年11月至2009年2月在广州市、长沙市对1256名农民工调查显示，只有20．1%的农民工所在单位成立了党团组织。由此可见，当前农民工从业单位普遍规模小，私营企业多，所在企业党组织的设置并不全面，由此也影响了农民工加入党组织的比例。
3.农民工依托党组织保护的自觉性不高。马克思曾说，
“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”利益既包括物质利益，也包括非物质利益如权力、声望等，利益是人们行为的轴心，农民工寻求组织保护的最直接目的就是保护其自身利益。农民工依托党组织保障政治参与权利，除了自身加入党组织寻求保护外，还可以党外群众的身份行使监督权，以此保护自己的权益。调查发现，只有28．7%的农民工认为加入党组织能提高自己的社会地位。因为农民工考虑到自身的流动性特点，在加入党组织后的组织关系四处接转中，可能不仅得不到相应的好处，而且会招致一些不必要的麻烦。因此，农民工对党组织的保障要求不强烈，没有很大的自觉性，主动寻求党组织政治保障的农民工不多。
(二)人大在保障农民工政治权利方面存在的问题及成因
1.立法严重滞后。现有立法条件下，农民工原则上只能在原籍地参与选举，而农民工即使参与了村级选举，因其工作的流动性也基本上无法实现对村级事务的民主管理、民主决策和民主监督。公民政治参与最大的理想就是维护自身的权益，农民工的权益已随着流动而漂移到城市社会。如果农民工的政治参与在城市社会里没有立法保障，就不可能真正实现农民工的政治参与权利。当前，我国立法机关仍然沿用计划经济条件下的选举法，致使农民工政治参与陷于城乡两不靠的困境。滞后的立法严重影响了农民工的政治参与效能。
2.参选比例失衡。自2008年以来，在各省、市的人大代表中，几乎都有了农民工的身影。但是，总体说来，农民工成为人大代表的可能性还是很小，在整个人大代表中的比例还非常低。农民工代表相对于农民工总人数来说，农民工人大代表的比例少得不能再少。第十一届全国人大代表大会上，才第一次有了3名农民工全国代表。根据《南京晨报》报道，江苏省第十一届人大代表组成中，农民46名，占5．7%，农民工代表仅1名。其他地方的数据同样表明，农民工代表与其数量和社会作用极不相称，许多地方人大代表中，甚至还没有农民工人大代表。这使农民工群体的人大代表声音太弱，无法表达出这个群体的权益需求。
3.监督明显缺位。农民工是城市社会的弱势群体，他们的政治参与权经常受到各种侵害，特别需要国家权力机关进行监督和维护。人民代表大会是维护农民工政治权益、代表农民工利益和意愿的重要组织。但是，当前人大对公民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利行使的监督机制还很不健全，法律依据严重不足，对于农民工的参政比例、政治权益保护没有明确的法律可依，有时陷入无法可依的尴尬之中，难以担当监督农民工政治参与权利行使的重任。因此，在农民工政治维权缺少社会支持网络的情况下，如果人大的法律监督、工作监督不到位，对侵害农民工政治权益的违法者打击不能彻底，农民工的政治参与权益的维护就会成为一句空话。
(三)人民政协在引领农民工参政议政上存在的问题及成因
1.农民工对人民政协功能的认识不充分。当前，农民工在政治参与过程中对人民政协的组织依托认识不够。这些年来，人民政协对农民工权益保护的提案越来越多，才使农民工对其逐渐有点感知，但绝大部分农民工对人民政协组织是非常陌生的。在调查中，当问到假如某项法律损害了您的利益，您是否向政协反映促使其得以修改时，只有27．3%的人回答“是”，其他的对人民政协组织的作用发挥则感到茫然。人民政协本身的功能定位和在中国政治体制中的特殊地位，农民工对其组织职能还不很了解。
2.农民工参与人民政协组织的难度较大。人民政协目前的推选体制比较特殊，并且国家对人民政协组织的功能定位中，长期以来没有农民和产业工人政治协商的概念。因此，人民政协的组织基本是一个精英化的组织，把想加入人民政协的普通农民工拒绝在门外，影响了农民工对人民政协的认识程度和人民政协与农民工之间的亲密关系，造成人民政协与农民工之间的距离和隔膜。农民工被拒在政协的门外，这是一种政治体制问题，对于承担参政议政职能的人民政协，不应把1．3亿农民工遗忘在政治边缘，应该给农民工留有席位，以保证参政议政的公平性和平民性。
3.人民政协引导农民工加入政协组织的力度不够。在现阶段精英化的人民政协委员当选体制下，农民工要想加入政协组织还存在很大的难度，普通农民工对政协组织的向往尚是一个很难实现的梦想。因为要想加入政协组织，必须符合政协组织的条件，而这些条件目前绝大多数的农民工自身很难达到。再加上，目前政协组织对于农民工加入政协委员的问题考虑得还很少，重点还只是有关农民工经济权益的提案。
(四)当前能够代言农民工利益的社团组织的缺失及成因
1.旧的传统观念束缚。在传统社会中，人们更重视血缘关系、熟人关系，因此关系网编织的密密麻麻，找朋友、托关系是人们所熟悉的。农民工在农村受到权益侵害时，可以依靠家族或宗族制度为基础的利益救济机制来解决，无须通过结社来完成。当他们进入城市后，原来的各种伦理关系已不复存在，脱离了旧的关系网的农民工成为独立的社会单元，其权益无法再依靠家族或宗族得到保障，而只能依靠新的社会组织。可以说这时在理论上，农民工已经完全具备了组织社团的社会基础。但由于传统伦理道德观念的影响，实际上农民工遇到侵权事件时，不是通过组织自己的社团，通过集团力量给予用人单位压力来维护自己的权益，而是四处托关系、找熟人，试图通过个人力量实现权益救济，但结果往往是事与愿违。
2.《社会团体登记管理条例》的制度障碍。依《社会团体登记管理条例》(以下简称《条例》)的规定，我国的社团被纳入“业务主管部门―登记管理部门”双重管理体制，这意味着社会团体在成立之前就必须找到业务主管单位。但由于户籍管理制度的限制，农民工要让其组织的社团被某个主管单位所接纳是不现实的。《条例》规定“社会团体应当具备法人资格”，禁止非法人社团的存在。同时对社团团体法人设立了较高的最低会员数的要求，法定最低资本的要求也不低。这些规定对农民工组织社团造成了很大障碍。我国《民法通则》第37条规定了法人应当具备的四个条件:依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。农民工是低收入群体，且分散性和流动性很大，不可能筹集到数额很大的资金，因此在社团成立之初不可能有独立的办公场所以及专职工作人员。在这种状况下，很难具备法人成立的条件，根据《条例》的规定也就不可能成立社团。
3.《工会法》对入会资格尚存在立法空白。《工会法》第三条规定:“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者……都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制”。可见，《工会法》对职工组建和参加工会规定的准入门槛是很低的。一是与境内特定的用人单位建立“劳动关系”，二是以“工资”收入为主要生活来源。农民工对这两个条件完全符合。但实际上，由于农民工没有城市户口，且流动性大，农民工数量多的用人单位一般都没有设立工会。特别是没有充分考虑个体经济组织农民工的入会资格。《工会法》第三条规定的“企业”，大致为国有企业、集体企业、股份合作企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、外商投资企业、港澳台商投资企业等。然而，雇工8人以下的个体经济组织即个体工商户，法律规定不列为私营企业，这样就剥夺了个体经济组织中广大的以工资收入为主要生活来源的农民工可以“依法参加和组织工会的权利”。
二加强农民工政治参与组织化建设的对策和建议
(一)发挥党组织在农民工政治参与中的政治领导作用
1.健全组织体系，促进农民工党建工作网络化。一是实行三级联动管理。按照“联络协调、服务保障”的职能要求，在街道社区设立农民工党员管理服务中心，在乡镇建立服务站，在村落实专人负责此项工作。形成横向到边，纵向到底，区、乡镇(街道)、村(社区)三级联动管理的工作格局。二是设立流动党支部管理。通过全面调查摸底，抓紧流动党员档案库的建立，加强与驻地党组织的联系，积极争取务工单位的支持。目前，可在流出党员相对集中的地方建立流动党支部。三是建联络站管理。对目前有流动党员但暂不具备建立党组织条件的地方，依托区驻该地办事机构，设立联络站，指定专人负责联络、教育和管理工作。
2.活动载体创新，促进农民工党建活动可持续化。一是开展“双结双培双促”活动。即党员与务工能人结对，把务工能人培养成党员;务工能人与农民工结对，把农民工培养成务工能人;促进输出地、输入地经济繁荣，促进农村基层组织建设。二是实施“引凤回巢”工程。对农民工实行“鼓励回乡创业，投身经济建设主战场;引导回村任职，充实农村基层组织力量;致富不忘家乡，结对帮扶”等措施。农民工党员活动的关键是可持续化，只有创新活动载体，充分适应农民工的发展需求，农民工党员活动才能持久开展。
(二)强化人大在农民工政治参与中的保障和监督功能
1.坚持和完善人民代表大会制度，确保农民工人大代表的代表性。“给予人们或群体平等与不平等的程度，往往依客观的生产状况而定的、依基本上无法控制的社会现实状况而定的、依社会进化的一般状态而定的，以及依现有的认识和理解水平而定的”。
当前，农民工尽管已经作为一个阶层以农民工的身份参与了国家政治，但是，农民工人大代表的选举是混合式选举，而不是由农民工自己选举，因此，代表群体和选举群体的分离，弱化了农民工代表的农民工属性。为此，要完善农民工人大代表选举的机制，强化农民工对人大代表的选举权和监督权，强化农民工代表的责任意识。同时，当前农民工人大代表与农民工的总体人数不相称，必须增加农民工代表的数量和比例。
2.合理分配政治资源，健全农民工竞选人大代表的公平机制。农民工必须有自己的利益代言人，这是人大维护和保障农民工政治权益的前提。完善和创民工参选人大代表的机制，是强化人大在农民工政治参与中的保障和监督功能的主要途径。因此，各地在人大代表选举中，外地人与本地人要一视同仁;对先进典型的评选、宣传，外地人与本地人要同等对待。对侵犯劳动者政治权益的违法行为，必须坚决依法进行查处，决不能以牺牲进城务工人员的政治权益和人格尊严来维护企业所谓的“利益”。要在流动人口比较集中的行业和区域设立人大的咨询机构，提高农民工对人大的信任度，进一步发挥人民代表大会对农民工的维权作用。
3、加快农民工政治参与的立法，将农民工的政治诉求纳入到制度化轨道。人大对农民工政治参与权益的保护手段之一是立法保护，加大对农民工政治参与权利的立法保护是人大保障农民工政治参与权的主要措施。农民工在促进各就业地经济发展和社会进步方面发挥了十分重要的作用，然而，侵害农民工政治权益的问题却屡禁不止。其主要原因就是当前保护农民工政治权益的有关法律及其地方性法规尚不健全，农民工政治参与权益的保障还停留在口头上。人大加快农民工政治参与权利的立法，将农民工的政治诉求尽快纳入法制化的轨道，是农民工政治权益保护的有效途径。
(三)重视政协在农民工政治参与中的协商和议政功能。
1.各级政协组织要通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和政府提出农民工政治参与的意见和建议。人民政协参政议政的工作途径是向党和政府提交提案、反应问题、提出政策建议等。要加大人民政协对农民工政治参与权益的保护力度，目前最为紧迫的是要改革政协委员的推选体制和办法。人民政协要广泛关注农民工的生存状态，对农民工政治参与等方面的权益进行调查研究。人民政协要深入农民工的基层，调查了解实际情况，在每年的两会上提出能够真正保护农民工政治参与权益的提案，同时，要对损害农民工政治参与权益的违法行为用合适的手段和形式向有关部门反映，切实履行民主监督的职能。
2.各级政协要充分听取和反映农民工的意见、要求和呼声，为农民工政治参与的立法工作提供重要参考依据。目前，农民工政治参与渠道和程序的法律依据严重不足。人民政协要深入到农民工的工作和生活中去，充分听取农民工的意见、要求和呼声，人民政协要在对不同群体、不同行业的农民工深入调查研究的基础上，积极撰写调研报告、提案、建议案提交会议，再根据会议讨论把提案上交有关部门，向政府的有关部门反映意见或提出建议。通过一些建议和提案，以引起政府有关部门的重视，最终推进法律的制定，为农民工政治参与的立法工作提供重要参考依据。
3.通过问卷、座谈和评议等多种方式广开农民工言路，让其为改革开放和社会主义现代化建设积极建言献策。农民工有其自身的政治经济利益诉求，因而，农民工也是人们政协征求意见的重要对象。人民政协要深入农民工群体之中，切实把握农民工的政治需求和政治愿望，通过问卷、座谈和评议等方式了解农民工的政治权益要求，让农民工广开言路，充分表达和反应自己的政治诉求，人们政协要在调查研究的基础上，写出相关的提案和政策建议，为农民工的政治参与权益保护进行呼吁，主动把农民工的愿望和要求反映到政府的有关部门。
(四)规范社团在农民工政治参与中的组织和桥梁作用
1.降低农民工社团组织的准入门槛，扩充组织数量。政府要改变对农民工社团组织的管理理念，不要怕农民工社团组织闹事不好管理而予以禁止。其实只要立法规范管理，农民工社团组织可以发挥其意见收集和利益表达的功能。它通过组织平台的利益博弈有效制约社会强势集团，实现社会成员的利益相对均衡，促进社会主义和谐社会建设。
2.畅通农民工社团组织的表达渠道，提高组织效率。农民工来自农村，村民自治的民主实践和环境，将对他们的政治参与产生重大的教育和影响作用。因此，在他们加入城市建设时，城市政府要正确引导他们的意见表达，要为其群体的利益表达创造条件，特别是政府要畅通农民工群体的自组织表达渠道，科学引导他们有序维护其政治权益。
3.加大工会等社团组织的维权力度，增强组织支撑。工会是代表农民工利益的组织。正如黑格尔所言:“自己变成他物，变成它自己的对象和扬弃着这个他物的运动。”农民工社团组织是我国民主政治的重要形式。当前，农民工最容易被接受、最愿意加入的社团组织是工会，工会也是得到社会广泛认可、组织力量最大和正式合法的社团组织。因此，各级工会要积极动员农民工入会，特别是要加大对农民工权益的维护力度，以此提升工会的吸引力、凝聚力和战斗力。
