在推进城镇化的过程中，要将就业摆在优先突出位置，全面完成城镇新增就业以及农业劳动力转移等任务，实现城镇就业比重逐步提高，三次产业就业结构更加优化。

　　城镇化快速发展有利于农业劳动力转移

　　改革开放以来，大量年轻力壮的农业劳动力进入城镇，成为城镇化的主要推动力量。城镇规模的扩大、基础设施的改善、公共服务能力的增强、二三产业就业机会的增加等等，又为吸纳和转移更多的农业劳动力提供了条件。

　　在不同历史时期，各类不同城镇对农业劳动力转移发挥了重要作用。第一个阶段从上世纪70年代末开始，农业劳动力就近转移、就地转移。1984 年，政府允许农民自带口粮进镇落户，同时，降低设镇标准，小城镇对于转移农业劳动力发挥了至关重要的作用。第二个阶段是农业劳动力大规模异地转移的阶段。 1992年邓小平南方谈话之后，东部沿海地区改革开放的步伐明显加快，大中城市、特大城市发展迅猛，对农业劳动力转移发挥了主要作用。第三个阶段刚刚开 始，表现为农业劳动力向中西部、向中小城市及小城镇转移的趋势增强，各类不同规模的城镇在促进农业劳动力转移方面的均衡性增加。

　　在我国城镇化快速发展过程中，城镇吸纳了大量农业劳动力以“农民工”的形式在城镇就业。2011年，我国有农民工总量25278万人，其中本地（县内乡镇）农民工9415万人，外出农民工15863万人。

　　2011年，我国城镇化率达到51.27%。未来一段时期，我国城镇化率的增速可能略有减缓，但总体上仍处于快速发展的通道区间。我国将积极稳 妥地实施城镇化战略，以城市群作为城镇化的主体形态，走大中小城市与小城镇协调发展的道路。总体而言，城镇化发展的这些条件都非常有利于转移农业劳动力。 从现实情况来看，我国各类城镇，尤其是中小城市和小城镇规模偏小，仍然具备进一步吸纳与转移农业劳动力的能力。综合2010年数据，我国共有19322多 个建制镇，平均人口规模不到1万人，如果其中50%的基础较好的建制镇人口规模平均增加5000人，则将增加5000万城镇人口；共有1617个县城，目 前城镇人口平均规模为不到8万人，如果每个县城增加到10万人，则县城可多容纳3000-4000万人口。

　　当前城镇化发展与农业劳动力转移面临的主要问题

　　目前，我国农业劳动力占就业总量约为4成，而农业产值仅占GDP的1成。包括“十二五”在内的相长当时期，转移农业劳动力都是我国经济和社会发 展面临的一个重要任务。当前，城镇化的快速发展，为继续转移农业劳动力创造了条件。但城镇化发展与农业劳动力转移也还面临着许多困难，具体表现在：

　　1．从农业劳动力构成结构来看，继续转移的困难程度有所增大。

　　从1978—2008年的30年间, 农业劳动力非农化规模增长约12倍，年平均增长速度达到8.71%（表1）。综合各方面数据来看，过去30多年中，以农村青壮年为主体的劳动力转移高峰期已经过去。

　　当前，农村劳动力构成结构发生变化，农业劳动力转移难度加大。在年龄结构上，留乡务农的中老年人居多。根据近期有关固定观察点的系统调查，留乡 务农的农民劳动力，平均年龄接近50岁，其中从事农业为主的劳动力，平均年龄在45岁以上。在性别结构上，留乡务农的劳动力当中，以妇女同志居多，外出打 工的农民当中，有65%是男性，35%是女性。在文化结构上，留乡劳动力当中，有高中以上文化程度的只占到8%左右，从事农业为主的劳动力只有5%。农村 劳动力存在文化程度偏低，不利于新知识、新技术的接受和学习。上述几大因素表明，未来转移农村劳动力的难度将会越来越大。

　　2．农业劳动力在城镇就业的稳定性差，巩固已有转移成果需要付出努力。

　　2005年全国1%人口抽样调查数据显示，全国1.3亿农民工中有8000 多万人已在城镇居住半年以上。另据 “六普”数据显示，同2000年人口普查相比，2010年人口普查，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增长 81.03%，主要是多年来我国农村劳动力加速转移和经济快速发展促进了流动人口大量增加。这些转移出去的农民工尽管在城镇就业，但受到各类城市落户条件 的限制，加上自身经济能力较弱，只有约10%能够通过各种渠道可能获得当地户口，影响到他们在城镇就业的稳定性。上世纪90年代中期，估计有约占 20-30%的农村外出劳动力从城市回到农村；2007年下半年开始的的全球金融危机波及农民工就业，导致短期内大批农民工返回农村的家乡，2008年中 国农村非农化劳动力规模为23391万人，比2007年减少了271万人。

　　已经转移出去的农业劳动力如果不能在城镇稳定就业，城镇的人口增加与产业集聚的乘数效应就难以发挥，不利于创造更多的岗位，吸纳与转移新的劳动力。这些不能稳定就业的劳动力还可能在一些特殊时期返回农村，沉淀为农业人口，使得未来继续转移的难度增大。

　　3．过度向少数特大和大中城市进行转移，导致部分城市不堪重负。

　　表1 1978-2008年农村非农化劳动力规模 资料来源: 中华人民共和国农业部编. 新中国农业60年?——统计资料. 中国农业出版社

　　本世纪以来，农业劳动力主要的转移路径是进入大中城市，尤其是珠三角、长三角、京津冀的大城市、特大城市。“六普”数据显示，三大城市群 2010年人口数占全国总人口的比例为18.11%，相比“五普”提高了2.86%。从三个城市群人口构成看，北京市占京津冀城市群人口比例为 23.41%。北京市是近十年占城市群人口比例上升最快的首位城市，上升比例为4.32%，而上海和广州的增长幅度分别为2.54%和1.21%，这在一 定程度上反映了京津冀城市群人口发展相对其他两个城市群的更不均衡性（邹湘江，2011）。人口过度向大城市，特别向少数特大城市集中，导致这些城市目前 的“城市病”问题已非常突出，表现在交通堵塞、环境污染等多个方面。

　　4.部分小城镇基础设施差、人口少，在转移农业劳动力上的作用还没有完全发挥。

　　我国现有县城1617个，还有2000个规模仅次于县城的大镇，以及各类建制小城镇19322个。在以上各类小城镇中，县城的基础设施情况最好，但与城市相比，仍存在较大差距，见表2。

　　我国建制镇曾在转移农业劳动力方面发挥过一定作用。但上世纪80年代中期以来一直到2000年，一些省（市）新设的建制镇中，多半以上只是“撤 乡建镇”，通过改变名称，使镇的数量增加。由于小城镇规模太小，无法发挥人口集聚的功能，也无法培育出新的服务业。目前，数以千计的小城镇基础设施水平 差、人口规模小、产业集聚程度低，业已形成恶性循环。

　　以上这些问题，如果从城镇化的角度来看，实质就是城镇化发展的水平与质量不高。从农业劳动力转移的角度来看，实质就是农业劳动力转移的规模与结 构没有与城镇化发展紧密结合、良性结合。因此，未来一段时间，我们要准确把握城镇化与农业劳动力转移二者的关系，通过城镇化的转型发展，促进农业劳动力的 转移。

　　推进城镇化与转移农业劳动力相结合的战略思考

　　人力资源社会保障部、发展改革委等多部委提出，“十二五”期间我国要新增城镇就业4500万人，转移农业劳动力4000万人城镇就业比重逐步提 高，三次产业就业结构更加优化。综合各方面情况来看，只要我们抓住推进城镇化的有利时机，采取有效的战略举措，就能够这些任务。

　　（一）实施多元复合转型的城镇化，转移农业劳动力。

　　农业劳动力转移与城镇化的内涵、侧重点并不完全相同，但从我国国情来看，城镇化无疑仍将是转移农业劳动力的现实载体与重要途径。过去一段时间， 城镇化发展与农业劳动力转移存在一些脱节现象，出现了许多问题。其中一个原因是，在思想认识上我们没有正确把握住城镇化与农业劳动力转移的关系。例如有的 地方认为城镇化就是大举建设新城、拉大城镇框架，对人口城镇化重视不够；有的地方认为城镇化率提高就是农民进城居住，让农民搬上新城、高楼，对非农产业培 育重视不够。未来一段时间，在推进城镇化过程中，我们要避免这些问题发生，努力做到农民的市民化转型、城镇空间转型、非农就业转型等多种转型同步实现，并 注意发挥这三种转型之间的互相推动与促进作用，即实现所谓“多元复合转型”的城镇化（图1）。

　　（二）优化城镇形态，实现农业劳动力有序转移与合理分布。

　　“十二五”及今后很长一段时期，我国将以城市群作为城镇化的主体形态，坚持走大中小城市与小城镇协调发展的路子。

　　在发达的城市群地区，可将少数城市化率已经较高的县按照中等城市进行规划；将县城、特大镇与一部分重点镇按小城市进行培育。而在中西部非城市群地区，重点做大做强县城，将县城做成小城市。通过以上办法培育出一批中小城市，成为吸纳和转移农业劳动力的主要载体空间。

　　小城镇仍将是农业劳动力转移的重要载体，未来一段时间，要精简部分小城，重点发展一批人口过万的小城镇，发挥小城镇在转移农业劳动力方面的作用。

　　（三）在城镇中培育一批吸纳非农就业能力较强的产业集群。

　　浙江、江苏、广东、福建等地的经验表明：“产业集群+专业市场+小城镇”，是城镇化与转移农业劳动力的有效模式。各地要大力培育一批吸纳就业能 力较强的产业集群。要积极发展商贸流通产业集群，重视旅游、文化产业集群发展，推动专业市场与产业集群产生联动效应。走出一条“农村工业——产业集群（围 绕小商品市场）——工业园区——产业劳动力结构升级——就业乘数效应——城镇化进程互促共进”的路子（徐剑峰，2002）。中西部地区要注重工业园区的建 设和发展。东部地区传统的产业集群，应从单一的加工制造的优势向研发、营销、物流、品牌等方面进行优势扩张。要通过构建先进的制造平台、研发平台、人才平 台、融资平台、营销平台，物流平台，推动传统产业集群演变成为具有长远竞争力的产业集群。

　　多元复合转型的城镇化

　　（四）加快农民工的市民化，保障农业劳动力的稳定转移。

　　我国户籍政策的改革已经取得明显进展。当前要围绕农民工的市民化转型的任务与要求，加快改革步伐，放开县及多数中小城市的户籍限制。在多数县域 范围内，允许农民按居住地和就业地登记户口。对于条件尚不成熟的县，应该尽快降低农民进城落户各项标准，保障农民顺利获得户籍权利。在地级城市，制定切实 可行的方案，允许农民工在一定年限内获得当地户籍待遇。当前，要抓住农民工市民化转型的两类重点人群，着力解决近3000万举家迁徙的农民工以及第二代农 民工的城镇落户问题。

　　要健全和完善社会保障体系，逐步实现社会保障的社会化、规范化。当前，要尽快理清各类城市、小城镇的城镇居民与农村居民在享受基本公共服务方面 “缺口”的内容。对于在县城以及县城以下小城镇就业的农民工，要采取切实措施，尽快实现其享受到基本的公共服务。在养老保险、医疗保险、最低生活保障等重 要的难点、关键点方面实现突破。按进城人口分类情况，协调实施，全面推进进城农民获得相应的社会保障。

　　（五）开展多种形式的培训活动，提高农村劳动力的素质。

　　要进行就业技能培训。要根据本地主要行业与产业的就业素质要求，开发专门教材，采取多种形式提高农民的就业技能。比如有的旅游大县结合“家庭旅 馆”的要求，开发出旅游接待方面的各类技能培训。要加强对农业劳动力的现代科技普及教育，比如电脑应用、简单机械应用等。出台政策，推动农民工返乡创业并 带动带动当地更多农民实现非农就业。对于进城农民工，要结合文明城镇创建活动，进行新市民教育，重点是引导新近转移人口遵守交通规则、爱护公共环境、讲究 文明礼貌，培养科学、文明、健康的生活方式。

　　（六）抓好村建设，就近就地转移一批农业劳动力。

　　城镇化在转移农业劳动力方面，能够承担主要任务，但不能解决所有问题。对于仍必须生活在乡村的人口来说，也有农业劳动力就近就地向非农产业转移 的问题。一些地方在村建设中，根据当地农业劳动力的特点，积极发展各类生产性、生活类服务业，既转移了相当数量的农业劳动力，又提升了村建设的水 平，是有益的尝试，值得进一步推广。

　　作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心