编者按 加强农民工就业公共服务是推动农村剩余劳动力转移、加快实现新型城镇化发展的重要工作。本文通过考察福建省泉州市、浙江省宁波市以及河南省濮阳市在农民工职业介绍、职业培训和社会保险三方面的就业公共服务情况和存在的问题，提出了应认真贯彻执行保障农民工权益的相关法律法规和政策，多渠道增加农民工就业公共服务供给，完善公共服务配置方式，扩大社会保险覆盖面，把农民工纳入城镇社会保障范围，建立机制维护外来务工人员的合法权益等政策措施。
李 璐
随着我国工业化进程的加快，越来越多的农村富余劳动力涌入城市，在城市实现就业。根据国家统计局公布的数据，2009年全国农民工总量为22978万人，其中从事制造业的农民工所占比重为39.1%、建筑业占17.3%、住宿餐饮业和批发零售业各占7.8%、交通运输仓储邮政业占5.9%、其他服务业占11.8%，将近90%的农民工实现了“进城”。农民工从农村向城市转移的过程，推动我国走出了一条具有中国特色的新型城镇化道路。但是，进城农民工的整体就业水平不高，与就业相关的公共服务需求满足情况不佳。目前普遍存在工资水平低，劳动时间长，职业介绍、职业培训和社会保险缺乏等问题。
为考察农民工就业公共服务的实际情况，我们在农民工主要流入地――珠三角地区和长三角地区分别选取了福建省泉州市和浙江省宁波市，同时选取了农民工重要输出地河南省濮阳市，希望通过综合调研外出务工人员和暂时返乡人员对于务工所在地的就业公共服务需求，全面反映不同基本特征、不同来源地、不同行业农民工的就业公共服务实际情况。
1 被调研农民工70%以上学历仅初中，并无劳动技能
由于外出务工人员的情况非常多样，此次调研根据性别、年龄、教育程度、收入情况、婚姻状况、行业等基本变量，分别抽取了具有代表性的60位农民工作为典型案例，希望通过典型案例的公共服务需求反映出一般农民工需求。调研农民工的基本情况如下表所示：
总体来看，此次调研受访农民工年龄跨度大，最低年龄19岁，最高65岁，其中20～40岁农民工占主体，占68.3%，“80后”的新生代农民工占到48.4%。从宁波外来务工人员的学历和技能水平来看，超过2/3的受访农民工为初中文化程度，无劳动技能的占69.36%，宁波外来务工人员文化水平和技能水平大致可以用“两个70%”来概括，这些都充分说明农民工普遍存在教育程度不高的问题。受访农民工中75.0%为已婚，并且绝大多数已婚农民工的配偶也出来打工。月收入低于3000元的农民工占主体，
有63.3%，同时应该看到，超过1/3的农民工收入在3000元以上。21.7%的农民工表示从未接受过任何职业培训，23%的农民工没有参加任何城镇社会保险。
（见表1）
2 政府提供职业服务赢利与否值得探讨
职业介绍服务是农民工实现进城务工的首要服务需求。职业介绍分为两个层面，一是农民工流入地的职业介绍服务，另一是农民工流出地的职业介绍服务。调研发现，76.5%的农民工的现有工作岗位是通过老乡、亲友介绍获得的，少量案例是通过政府提供的职业介绍服务找到工作的。在劳动力输出省的调研反映，部分农民工具有当地政府的职业介绍经历，反映出当地政府在职业介绍方面的问题如下：一是政府提供的职业介绍具有赢利性，以将农民工尽快输出到相关单位为主要目的，对于单位的实际质量没有足够调查和限制，导致农民工在到达实际工作单位后，发现与先前开出的条件不匹配；二是当地政府在职业介绍后，没有对农民工的实际情况进行必要追踪，政府作为农民工与就业单位的桥梁作用不能够体现出来。针对这些问题，农民工表示，一是希望用工单位提供较好的待遇，尤其应避免出现招聘许诺与实际用工不相符的现象；二是希望政府协助保障农民工的切身利益，为农民工就业和创业提供更好的优惠政策。
实际调研情况反映，作为劳动力输出地政府的创新，劳动与社会保障部门尝试将职业介绍外包给了社会单位，对于创新公共服务供给模式做出了探索和努力。但另一方面也存在对于外包单位缺乏足够监督，以及对于农民工实际用工情况缺乏摸底，导致其不能全面把握真实的用工情况等问题。
3 多数农民工认为政府组织的职业培训“难度低、针对性差”
农民工普遍存在低教育水平、低技能的现象，所以相关职业培训服务就成为农民工实现良性就业的重要途径。被调查农民工当中，参加就业培训主要有两个来源：一是在就业单位完成培训，尤其是对技术性要求高的单位，例如机件制造、家具制造等，这方面侧重就业之后的培训；二是在技术学校或者专门的培训点完成，这些培训在就业渠道方面具有更强的可选择性，例如电脑、电焊、维修等，这方面侧重就业之前的培训，但是这些培训与其后来从事的工作未必完全挂钩。
调研表明，将近一半（46.7%）的受访农民工对就业服务和职业培训有较大需求。但目前农民工获得职业培训的情况并不能满足他们的需求，文化程度越低接受过技能培训的比例也越低。多位农民工表示政府提供的职业培训不到位，21.7%的农民工则更是没有接受过任何职业培训。大量文化水平低、技能素质差、适应能力弱的农民工之间存在同质性竞争，而产业结构升级和技术进步对拥有一技之长农民工的需求量更大，沿海经济发达地区出现技工荒较好地反映出农民工就业的结构性矛盾。
一个受访农民工表示：“政府的培训不到位，所谓厂子里面的培训，是要在工资里面扣除，没有白培训的。政府也会提供一些对社会有帮助的培训，比如几年前曾经有一个养殖业的培训，但对个人有用的培训则没有。市县组织的培训都不行，都是走走过场，至少要到省里面才会比较正式。”有的农民工反映，“政府也办过厨师培训，免费的，培训了不到半月，学不到东西，教的都会了。”访谈中对于政府组织的职业培训难度低、针对性差的评价不在少数。
对于现有职业培训的评价主要有：一是形式主义较强，没有足够的投入，培训时间短，效果较差；二是提供的门类较少，主要是简单的电脑培训以及与一时政策呼吁相挂钩的培训，比如养殖类培训，是对当地副业政策的反映；三是没有能够反映出农民工的职业培训意愿，培训项目多为自上而下式的决策，对于培训项目的选择缺乏一定的调查。针对这些问题，农民工普遍希望：第一，提高培训质量，避免形式主义的工作方式；第二，提高培训项目的针对性，深化培训与实际就业之间的链接；第三，增加培训种类，尤其要增加反映当前就业形势的热门技术培训；第四，更好地反映参与培训者的实际意愿。
4 参保合的农民工更须跨地区医疗服务
目前，全国主要农民工流入地针对农民工社会保险出台了相应的政策，如宁波市的“1+X”政策等，具有良好的示范和引导作用。加强农民工社会保险的覆盖面，也成为保障农民工基本权益，推动农民工实现市民化的重要工作。调研发现，目前农民工社会保险存在如下特征：第一，除了已经完成城市化的农民工之外，大部分在城市打工的农民工均已参加村合作医疗保险。第二，具有较大规模、较高知名度的企业大多为农民工购买了城镇社会保险，具有较小规模、灵活性强的企业则较少为农民工上城镇保险。第三，对于保险金额由谁来出，农民工缺乏足够了解，得出的意见也不一致，有反映从工资里面扣除的，有反映完全由单位来出的。第四，农民工反映，在实际上的保险拥有率中，以工伤保险最高，其次为养老保险，再次为医疗保险，仅有很小一部分农民工反映拥有全部的五险。第五，对于保险是否应该跟随农民工的单位所在地进行转移，意见不一致，但大多数认为，应该能够实现转移，但部分农民工对近期保险能转不能退的情况表示不满，并降低了参加社会保险的意愿。第六，大多数农民工对于保险不够了解，用工单位在保险方面也缺乏与农民工的沟通和信息披露。第七，大多数农民工签订了合同，但认为合同束缚自己流动的农民工占有一定比例，对于合同的具体形式缺乏了解。
对于保险方面的需求，农民工反映出以下几点：第一，较大部分农民工参保意识不强烈，认为出来打工就是以挣钱为主要目的。这很大程度是因为农民工对于保险不够了解，以及重短期效益、轻长远打算的特点决定的。第二，农民工反映，合对于跨地区医疗的报销比例不够灵活，应允许在务工所在地就近看病，符合一定手续后仍然能够报销。第三，加强与用工单位的沟通，使得用工单位能够根据农民工的实际意愿选择上何种保险。
5 建立机制，增加农民工就业公共服务供给，维护外来务工人员合法权益
认真贯彻执行保障农民工权益的相关法律法规和政策。
为保障劳动者的利益，国家制定了《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律法规。针对农民工的权益保护，从2003年开始，国务院办公厅先后颁布了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号）、《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（国办发[2004]92号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）、《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》（国办发[2008]130号）、《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》和《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发[2010]11号）等一系列政策文件，要求各地区、各有关部门取消对农民进城务工就业的不合理限制，改善农民工生产生活条件，做好农民工培训工作。相关法律法规政策对于规范用人单位的用工行为，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，发展和谐稳定的劳动关系，巩固和健全适应社会主义市场经济体制要求的劳动用工机制，都具有十分重要的意义。认真贯彻执行相关劳动法律、法规和政策，是保护农民工劳动权益的基本举措。应将贯彻实施相关法律法规作为当前劳动保障领域的重要任务，采取切实可行的措施，抓好宣传、落实和监督工作。
多渠道增加农民工就业公共服务供给，完善公共服务配置方式。
满足农民工基本公共服务需求的关键途径在于增加公共服务供给。但是，单纯由政府提供公共服务势必会加大政府的财政负担，而且效果并不明显。所以，要改变单纯由政府大包大揽的传统公共服务供给模式，在政府主导、财政确保基本公共服务提供的前提下，通过购买服务、发展慈善事业、促进社会志愿服务等方式，扩大社会力量参与服务供给的渠道和领域，鼓励和发动包括用工企业、民办社会事业、社会团体和社会组织、志愿服务者等在内的各方面力量，广泛提供农民工就业相关的职业介绍、职业培训服务，形成多元化的公共服务供给格局，弥补供给缺口，提高供给效率。同时，针对公共服务配置失衡，不能动态满足外来人口的需求问题，要进一步加大基层公共服务资源的整合力度，以社区为单元、以功能为基础，加强共享共建，重点发展功能完备的综合性服务设施，提高标准化、信息化和现代化程度，鼓励功能和覆盖人群相近的服务机构进行合并和资源重组综合性服务机构的建设。加强对人口流动的动态监测，改革基本公共服务资源配置方式，由按行政区划配置转向区域覆盖，综合服务人群数量和服务半径等多方面因素，制定实施统筹城乡和区域发展、适应城镇化需要的基本公共服务设施布局标准和建设标准。
扩大社会保险覆盖面，把农民工纳入城镇社会保障范围。
加快推进农民工社会保障的覆盖范围，重点抓好个体、私营、外资企业社保扩面征缴工作，逐渐将外来务工人员纳入城镇社会保障范围。推动社会保障制度的城乡统筹。推动各地政府将进城农民工统一纳入城镇居民养老保险制度，在缴费费率、缴费年限、待遇水平上做到协调一致，并且通过降低个人缴费比例等措施，提高农民工参加城镇居民养老保险的积极性。鼓励企业为农民工购买城镇医疗保险，提高合的城镇就医报销比例，逐步实现向城镇医疗保险的过渡。做好农民工输出地与输入地的协调，做好特殊困难农民工的医疗救助和生活救助工作。
建立机制维护外来务工人员的合法权益。
维护外来务工人员的合法权益是事关社会稳定和经济发展的大事。对外来劳动力务必做到“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”。一是探索建立打击各种非法职介行为的长效机制。劳动保障部门会同工商、公安、财政等有关部门，通过建立监管组织、健全监管机制、引入市场化管理理念和信息化管理手段、开展形式多样的宣传活动等途径，严厉打击民办职业介绍机构非法职介行为。二要不定期地开展执法检查，围绕企业劳动安全保护、合同的签订及执行、社保的覆盖面等进行劳动保障监察。三是为外来务工人员维权开辟绿色通道。建议对恶性拖欠外来农民工工资等紧急、突发劳动争议案件，实行劳动仲裁简易快速办案制度，使外来农民工的权益得以及早维护。四是促使外来务工人员学法、懂法，使其成为知法守法并能运用法律维护自身权益的劳动者。各级政府通过司法监督和法律援助，保障外来劳动者不受歧视、不受排斥，与当地人同工同酬、平等相待。
（作者系国家发展和改革委员会社会发展研究所助理研究员）
