2010年，随着金融危机的逐渐消退和我国经济的强力反弹，用工紧缺的现象在珠三角和长三角等经济发达地区开始显现，至今年春节前后更是愈演愈烈，四川、河南、安徽、湖南等一些劳务输出大省的部分企业也出现不同程度的“招工难”现象。“用工荒”已蔓延至全国各地。面对用工荒，各地政府和企业都使出了浑身招数，但即使最低工资标准不断上调，企业开出的工资和待遇条件不断提高，“用工荒”的状况仍然难以改变。 “用工荒”的大面积出现集中透视出我国劳动关系现状，特别是农民工的生存状况，也暴露出我国在劳动法制建设中存在的问题。“用工荒”实际上是农民工的“权利荒”，是农民工的诉求得不到满足和回应的 “诉求荒”。如果我们以此为契机，深入分析和反思“用工荒”的成因，检讨我们以往在用工制度上的缺失，进一步建立和完善劳动关系的调整机制，尊重和保护农民工的合法权益，将对今后中国经济持久发展和社会和谐稳定大有裨益。

　　一、基于劳动法视角的“用工荒”原因分析

　　对于今天愈演愈烈的“用工荒”产生的原因,专家和学者以及社会各界分别从不同角度给予了不同的分析和解读。经济学的观点认为我国近年来制造业向内地转移和东部地区产业升级，特别是金融危机后我国经济的强力反弹增加了劳动力的需求；社会学的观点认为，我国的二元社会结构所形成的对农民工的歧视和不公正的对待导致农民工难以融入城市；人口学的观点认为，我国人口正步入老龄化，20年前开始的生育政策使生育率大幅下降导致新生代劳动力储备不足。另外，还有通胀压力导致生活成本加大、农业和农村政策积极向好、新生代农民工的变化等重要因素。以上分析都不无道理，但笔者认为，与“用工荒”直接相关的劳动关系状况最应当引起我们关注。农民工用脚投票反映出他们在劳动中的境遇。

　　随着我国经济的发展，农民工队伍不断扩大，其发挥的作用日益突出，但农民工的工资、保险福利等待遇却并没有发生太大的变化，相反，在某些方面还有恶化的趋势。这主要体现在以下方面：

　　第一，劳动合同的签订率低且多为短期合同。据国家统计局2009年的调查，《劳动合同法》实施后，用人单位与农民工签订劳动合同的仅占42.8%。其中，从事建筑业的农民工没有签订劳动合同的比例最高，占74%，制造业没有签订劳动合同的比例为49.3%，服务业没有签订劳动合同的比例为63.9%，住宿餐饮业和批发零售业没有签订劳动合同的比例分别为65.2%和66%。在已签订的合同中，也普遍存在劳动合同内容空洞和执行不规范等问题。

　　第二，工资收入整体偏低，与城镇职工差距明显。由于身份差异，农民工与城镇职工之间普遍存在同工不同酬的现象，且农民工工资增长缓慢，与城镇企业职工工资的差距不断拉大。据国家统计局的调查，2009年，农民工月平均收入为1417元，比上年月增加77元，增长5.7%。而2009年全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资为32736元，月平均工资为2728元，比上年月增加292.25元，增长12%。农民工月平均收入不到城镇企业职工平均工资的 60%。收入分配的不公已成为影响经济发展和社会公平的重要因素。

　　第三，拖欠工资现象仍然严重。虽然农民工的工资普遍偏低，但拖欠农民工工资的现象仍然普遍存在。近年来，政府及有关部门加大了治理工资拖欠的力度，整体上取得一定的成效，但在有些地方和行业，企业拖欠工资所引发的恶性事件和纠纷仍时有发生。据一项在广东的调查，2009年，农民工遭遇工资拖欠的人所占的比例为7.1%，人均拖欠工资1538.8元，差不多相当于人均 1.5个月的工资。

　　第四，工作时间长且生产生活环境差，职业安全隐患较多。据国家统计局2009年的调查，农民工平均每个月工作26 天，每周工作58.4小时。其中，每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%。不仅如此，农民工的工作环境恶劣，职业安全隐患多，职业病和工伤事故频发。第五，社会保障水平偏低。由于身份的差异，农民工在社会保险待遇上与城镇职工差别较大。据调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。远远低于城镇职工。

　　第六，维权难，成本大。农民工在劳动过程中其合法权益不断受到侵犯，但大多数人都选择默默忍受，但是随着新生代农民工的崛起，农民工的法律意识不断增强，诉诸法律维护权益的日益增多。但是农民工的维权受到法律知识欠缺、耗时耗力，同时也时常遇到各部门互相推诿、久拖不决和难以执行等种种困境，使农民工对维权丧失信心。

　　综上，农民工在劳动过程中所受到的种种不公正待遇，使其成为权益受损的群体，其劳动权益不断受到侵犯是导致“用工荒”的重要原因。

　　二、对农民工劳动权益缺乏足够的保障

　　农民工的劳动权益受到侵犯的问题由来已久，它暴露出我国在经济建设中一直以低劳动力成本作为发展战略的弊端，同时也集中暴露出我国在劳动法制建设中存在的一系列问题。

　　（一）农民工还难以受到劳动法的平等保护

　　导致对农民工歧视性待遇的根源，既有我国还难以打破城乡二元社会结构壁垒的原因，也与劳动法中未突出对农民工的平等保护直接相关。据统计，我国农民工已达2亿多人，劳动者队伍的成分已经发生了重大变化。但劳动法并没有及时适应和调整，一定程度上还带有计划经济的色彩，在主体方面，重“国有”，轻“民营”，重城镇职工，轻外来农民工；在内容方面，缺乏针对农民工群体的特殊制度保障，使农民工难以受到劳动法的平等保护。虽然劳动法在适用范围上将与用人单位建立劳动关系的农民工纳入进来，但在实际执行过程中由于缺乏有效的监督，劳动法的规定对农民工来说大多成为一种奢望。

　　（二）政府还缺乏对农民工群体的长远规划和保护

　　由于农民工数量多、流动性强，且多跨省流动，很多地方将农民工视为匆匆过客，各级政府的工作重点往往也放在解决农民工的就业和维护社会稳定上，忽视了对就业后其劳动权益保障的一系列制度建设，同时在农民工的户籍、住房、子女教育、医疗等方面更缺少长远的政策和规划。“廉价劳动力”所带来的工人福利收入最小化、社会保障空心化、未来发展无望化等问题，正在为权利意识日益觉醒的农民工所无法忍耐，从而丧失信心，选择一走了之。

　　（三）集体协商制度的缺失使农民工的权益难以维护

　　集体协商制度是市场经济条件下调整劳动关系的重要法律手段，也是市场经济国家维护劳动者权益、促进社会稳定的成功经验。我国虽然在法律上确认了集体合同制度，但在实践中这一制度的推行遇到了相当大的阻力。一方面，在非公企业中工会组建难，组建率不高，集体协商无法开展；另一方面，在已建会的企业即使推行这一制度，也多为走形式，农民工不是被排除了就是被边缘化了。在集体协商制度普遍缺失和难以覆盖农民工的情况下，农民工的工资收入、福利待遇等劳动权益就只能由用人单位任意决定，同工不同酬等歧视性待遇也就在所难免。

　　（四）用人单位的违法行为难以得到有效的追究

　　从近年来出现的大量劳动争议案件看，农民工权益受到侵犯往往是由于用人单位不执行劳动法的规定造成的。造成这一状况的原因，既有法律本身规定存在的问题，如有些规定较原则和模糊，难以执行；也与法律对违法行为缺乏较严厉的惩处力度有关，如劳动法对用人单位的违法行为大多是责令改正，严厉的也不过是赔偿损失或罚款。如此温柔的惩处力度，在用人单位追逐利润的原始冲动下则显得软弱无力。而一些政府官员在地方经济发展目标的要求下，自然也对用人单位的违法行为淡然处之。

　　（五）农民工入会率较低，工会难以发挥维权的作用

　　近年来，我国农民工队伍不断壮大。但是，由于宣传工作不到位、农民工流动性大等多种原因，部分农民工不了解工会的作用，加之有些基层工会作用发挥不够，农民工入会积极性不高。目前我国有农民工2亿多人，而加入工会的还不到1/3。大量最需要保护的农民工游离于工会组织之外，其合法权益得不到及时保护。

　　三、破解“用工荒”的劳动法思考

　　长期以来，人们一直认为，中国的劳动力资源是取之不竭的，廉价劳动力是中国竞争力和优势最重要的标签。但现在的“用工荒”使我们猛醒，如果现在不抛弃低劳动力成本战略，我们将被劳动者、将被现实所抛弃！从中国的发展阶段看，“用工荒”将是我国现在和未来长期存在的问题，对这一问题不能只抱有阶段性的政策考量，而是应当从长远的制度性角度去思考。因此，政府应将“用工荒”作为完善劳动力市场的契机和动力，摒弃低劳动力成本的发展战略，突出对农民工的平等保护责任，着力构建保护农民工合法权益的一系列制度，使其具有归属感和稳定感，促进农民工整体素质的提高和发展。

　　（一）完善劳动法律法规，加强对农民工的法律保护

　　进一步制定和完善相关法律制度，为农民工创造良好的法制环境和制度保障。针对农民工工资偏低、同工不同酬的问题，应当尽快制定出台《企业工资条例》、《集体合同法》，推动工资集体协商，建立农民工工资正常增长机制。针对企业恶意欠薪行为，应修改刑法，设立“恶意欠薪罪”，追究其刑事责任。针对农民工被派遣后权益普遍受到侵害的为问题，应当尽快制定《劳务派遣规定》，切实规范劳务派遣用工。针对农民工职业病、工伤事故频发的现象，应当修改《职业病防治法》和有关工伤保险的规定，加大预防的力度，简化职业病和工伤认定程序，及时有效地保护农民工身体健康和生命安全。针对农民工社会保险问题，应当进一步研究具体对策，扩大农民工社会保险的覆盖面，提高参保率。此外，还应当修改和完善企业民主管理、职业培训等方面的法律法规，保障农民工的民主管理权利，提高农民工的职业技能水平。

　　（二）强化劳动监督检查，加大对农民工侵害行为的惩罚力度应当说，近年来我国在劳动立法上已有长足的发展，农民工权益受到侵犯往往不是无法可依，更多的是有法不依。因此，劳动行政部门应高度重视对用人单位用工过程中的动态监察，特别是对招用农民工较多的企业重点监督，引导用人单位改善管理理念和管理方式，尊重和关怀农民工，对侵犯农民工合法权益的行为，应当加大处罚的力度，通过增加其违法成本促使企业遵守法律。

　　（三）积极推动建立集体协商制度，提高农民工劳动经济权益保障水平今后我国调整劳动关系的重点应是在企业和行业中普遍建立集体协商制度，特别是建立覆盖农民工在内的工资集体协商制度，使农民工各项劳动经济权益有制度上的保障，并逐步得到改善。在农民工较多的企业和行业，应当制定针对农民工的专项集体合同，协商确定涉及农民工工资、工时、职业安全、培训及保险福利等具体权益，职工协商代表应有农民工代表参加，表达农民工的诉求。

　　（四）积极吸纳农民工入会，增强工会维权的力度

　　工会要适应新形势，在农民工中扩大对工会的宣传，创民工组织形式和入会方式，增强农民工加入工会组织的积极性，最大限度地吸纳农民工入会。同时，各级工会要探索建立适合农民工特点的工会工作机制和维权机制，通过开展覆盖农民工的职代会、工资集体协商和女职工权益保护等专项集体合同工作，保障农民工的民主权利和工资分配等权益，加大对农民工合法权益的维护力度，使工会组织成为他们利益诉求表达和权益保障的重要渠道。

　　（作者系中国劳动关系学院法学系主任、教授）