五、存在的问题和解决思路

　　（一）新型农村社会养老保险。

　　1、制度衔接问题。自1986年国家实行养老保险制度以来，城镇居民、超龄人员一直没有制度覆盖。农村养老保险制度名存实亡。省劳动保障厅的批复将保制度覆盖的范围仅限于农村居民，这是基于国家正在积极推行新型农村养老保险制度考虑的，广元市制定的新制度是以统筹城乡为基本思路，目的在于建立政策统一、标准各异的养老保险制度。国务院下发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）文件是一个普惠制思路，因为新型农村养老保险制度存在着统账统合模式，缴费标准待遇计发等诸多不一致的问题。同时，从统筹城乡角度讲，城市居民至今还没有制度覆盖。

　　2、风险掌控问题。新型农村社会养老保险方案，经专家精算和评估，风险在可掌控范围内，但前提是必须尽可能扩大参保面，且劳动年龄内参保人员与超龄人员不低于3：1的比例。因此建议：试点期间以县为单位进行统筹。

　　3、土地换社保问题。农村居民参保能力有限，拟将土地、林地、宅基地、林权等通过流转作为缴费的重要来源。我们的初步思考是：以乡镇为单元，组建由劳动保障、国土、财政、农业、林业、规划建设等部门参与的农村土地、林地等流转管理机构，代理政府管理农民土地、林地、林权，并从事流转中介服务。同时深化完善征地制度改革，按照城乡土地一体化发展方向，逐步提高被征地农民安置补偿标准，逐步消除与城镇居民缴纳社会养老保险的差距。在苍溪试点中，选择了五龙、歧坪、陵江、元坝等四镇探索，效果不甚明显，真正意义上的土地换社保从制度设计到探索实践到效果显现还有一个过程。

　　（二）统筹城乡居民医疗保险。

　　由于对统筹城乡居民医疗保险政策的研究相对较晚，尚需作进一步调研论证。目前，市上只出指导意见，拟考虑将现行的城镇职工、城镇居民医疗保险、农村合作医疗保险分两块建立制度，其中：城镇职工医疗保险在一定时期内单独运行，将合和城镇居民医疗保险进行整合，实行制度统一、管理统一，解决目前政策不一致、多头参保、管理不统一、待遇享受重复等问题。

　　苍溪试点，将城镇居民、合以及医疗救助整合在一起，实行管理和制度的统一，无论是管理体制还是政策整合，尚需作进一步研究。

　　（三）经办服务问题。

　　劳动保障基础脆弱，经办能力十分有限。一是解决乡镇经办服务问题。按照服务对象每2000人确定一名经办人的标准，调整、补充、聘用乡镇经办人员；按照每人每年除工资以外不低于1万元的标准落实工作经费。二是结合灾后恢复重建，加快金保工程、数据中心以及城镇就业和社会保障服务中心建设速度，确保年底基本建成并投入使用。三是落实统筹城乡劳动保障启动经费。统筹城乡劳动保障需要进行基础调查、数据整理、软件升级、业务指导、政策宣传、经办培训等基础性工作，同时还要邀请上级主管部门参与指导，需要市、县区财政安排一定的启动资金，确保工作正常开展之需。

　　（四）组织领导问题。

　　统筹城乡劳动保障工作由市、县区协同推进。各县区人民政府是责任主体，负责具体组织实施；市级相关部门加强业务指导；邀请省劳动和社会保障厅给予宏观指导和政策支持。市上成立统筹城乡劳动保障工作领导小组和试点指导小组，切实加强领导和指导工作。一是市政府成立市统筹城乡劳动保障工作领导小组，由分管领导任组长，市发改、财政、人事、国土、建设、民政、林业、水利、劳动保障等部门相关领导为成员。领导小组下设办公室，办公室设在市劳动保障局。二是建立统筹城乡劳动保障试点工作指导小组，由市劳动保障局牵头，市级相关部门、市劳动保障局相关科室和业务经办单位参加，负责业务指导。三是以市政府名义邀请省劳动保障厅参与苍溪县的试点指导工作。

　　六、广元市“十二五”统筹城乡劳动保障的目标任务和工作措施

　　（一）目标和任务。

　　1、统筹城乡就业。深化就业体制和相关制度改革，建立统一新型就业制度和公共就业服务体系，实现社会就业比较充分，就业结构比较合理，劳动关系比较和谐，人民安居乐业。到2015年，比较充分就业社区（村）达到80%以上，城镇登记失业率控制在4%以内，农村富余劳动力转移就业率达到85%以上，动态消除“零就业”家庭。

　　2、新型农村社会养老保险。根据经济社会发展现状和水平，在坚持权利与义务相对应的前提下，建立保基本、多层次、广覆盖、相融通的养老保险制度体系，力争2013年底参保覆盖率达到50%，到2015年底覆盖率达到80%以上，逐步实现养老保险全覆盖。

　　3、统筹城乡居民医疗保险。主要是建立制度统一、标准各异、自主选择参保、权利义务对应的医疗保险制度。到2015年，城乡居民参保率达到90%以上，待遇达到城乡居民收入的6倍。

　　4、统筹城乡劳动保障公共服务建设。建立起与统筹城乡劳动保障相适应的管理制度和服务体系，全面提升劳动保障经办能力，加快实现就业和社会保险服务的规范化建设。到2010年底，县区、乡镇（街道）就业和社会保障服务中心规范化建设、社区（村）就业和社会保障服务站规范化建设均达到100%。

　　（二）工作措施。

　　1、统筹城乡就业。

　　（1）建立健全覆盖城乡的就业制度。一是建立完善城乡劳动者平等就业的制度。取消依据城乡二元户籍制度制定的针对农村劳动者进入城镇就业、社会保险等方面的限制性政策，建立城乡劳动者平等就业的制度。二是建立健全职业培训制度，全面提升劳动者的技术技能素质。三是建立健全统筹城乡的就业援助制度。针对城乡劳动者中的不同群体，在拓展就业渠道、开发就业岗位、加强城乡就业服务、落实经费保障等方面，建立专项援助制度。四是建立健全农村富余劳动力转移就业的帮扶制度。为劳动者提供政策咨询、人力资源供求信息、法律维权等服务，并形成制度，促进劳务输出的规模化。五是建立城乡就业和失业统计调查制度。将现行城镇就业失业登记制度管理范围扩展至城乡劳动者，建立涵盖城乡劳动者的就业和失业统计调查制度。

　　（2）突出对城乡劳动者的职业技能培训。着力推进职业技能培训“五统一”，以培训促进城乡就业。一是调整培训思路。将大范围的全面培训调整为围绕产业发展、市场需求、企业需要，有针对性地培训。二是整合培训资源。对全市现有职业培训场地、师资、设备等进行整合，对培训机构实行政府采购，建立工作统一，资金统筹的职业培训机制。三是抓实培训质量。加强培训基地建设，建立严密的培训质量控制体系，力求培训的实效性。四是突出培训特色，集中打造“广建工”、“广电工”、“广核电安装工”等劳务品牌。五是推进高技能人才培养工作。充分发挥企业的主体作用，不断扩大广元高技能人才培养规模。积极筹建技师学院，形成高级技能人才的培训基地。

　　（3）推进农村富余劳动力向非农产业转移。大力推进工业强市和城镇化，支持发展劳动密集型产业和企业，充分吸纳进城务工农民；助推农业结构调整，促进农业产业化经营，鼓励外出创业成功人士回乡创业，支持业主大户吸纳本土农民就业，实现农村劳动力的就地转移；支持三产业发展，提高三产在三次产业中所占比重，以此带动就业。大力搞好劳务输出，完善以培训为核心的“七位一体”农民工工作模式，加强各项工作的衔接，实现七个环节的相互促进，使农民工工作走向制度化轨道。

　　（4）大力促进城乡就业。深入推进抓培训－兴产业－推创业－强企业－促就业的“1+4”城乡就业模式。以培训为龙头，以产业为支撑，以创业为动力，以企业为载体，以就业为目标，围绕全市主导产业的发展，鼓励创业，做强企业，走出城乡就业的新路子。

　　（5）逐步放开各项优惠政策。一是税收优惠政策。将享受的覆盖范围扩大到城镇有劳动能力和就业愿望的劳动者、从事非农产业的就业困难群体。二是收费减免政策。登记失业人员、残疾人、退役士兵、返乡农民工以及毕业两年内的高校毕业生从事个体经营的，自其在工商部门首次注册之日起3年内，免收管理类、登记类和证照类的有关行政事业收费。三是小额担保贷款政策。对自谋职业、自主创业的城乡劳动者，创新担保方式，简化程序，降低贷款门槛，扩大发放范围，逐步提高贷款额度、延展贷款期限。四是各类补贴政策。对城乡劳动者，提供免费职业培训、创业培训和职业介绍服务。打破地域限制，对促进就业的各类职介机构、培训机构、用人单位和劳动者根据不同情况分别给予职业介绍补贴、培训补贴、职业技能鉴定补贴、岗位补贴、社会保险补贴。

　　2、统筹城乡社会保险。

　　统筹城乡社会保险，根据不同险种的作用和特点，不断完善制度和扩大覆盖面，逐步实现人人享有社会保障。一是基本医疗保险。统一城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡全覆盖。二是基本养老保险。以现行企业职工养老保险制度为基本框架，建立新型农村社会养老保险制度，逐步实现全覆盖。三是失业、工伤保险。执行现行政策，搞好征收、扩面，提高抵御风险能力。四是生育保险。调整现行政策制度，降低缴费费率，提高待遇水平，不断扩大覆盖面。

　　构建新型农村社会养老保险制度，主要内容包括10个方面：一是以城镇企业职工基本养老保险制度为基本框架，构建低水平、广覆盖、多档次、相衔接的新型农村社会养老保险制度。二是参保对象为年龄在16周岁以上未参保的居民。三是缴费基数以省上年平均工资的10%为起点，每10个百分点为一档次，自主选择缴费基数，费率统一执行20%，统筹基金和个人账户按实际缴费基数的12%和8%建立。四是参保缴费实行个人缴费为主，政府和集体对特定对象适当补贴，与就业、土地等政策相衔接，通过促进就业和推行农村土地经营权、宅基地使用权、林权流转等，提高个人的参保缴费能力。五是大龄和超龄人员参保满足15年缴费，实行按省上年固定基数补费参保。六是实行老人缴费适当的减缴照顾政策，具体办法待省厅规定出台后结算。七是养老金待遇调整由当地政府根据经济能力和可持续、保发放原则适时确定；享受养老金待遇人员死亡丧葬费，按死亡时养老金标准计发。八是预留政策通道，对达到符合参加城保条件人员，按照权利与义务对应的原则，实行转移并补差结算，与基本养老保险制度并轨。九是停止执行原农村养老保险制度，原参加农保人员，可按城乡居民养老保险制度计算补差缴纳养老保险费，实现与居民养老保险制度并轨；对已领取待遇不愿意并轨的，可实行结算或继续按原制度享受养老金待遇。十是平稳有序地与国家和省的保制度接轨。

　　构建统筹城乡医疗保险制度。一是统一城乡居民基本医疗保险制度。打破城乡户籍界线，建立适用于本市全体城乡居民统一的基本医疗保险制度。缴费标准和待遇标准分设若干档次，由城乡居民根据自身经济承受能力和医疗需求自主选择，依据城乡居民选择的缴费标准提供相应的医疗保险待遇。二是统一城乡基本医疗保险管理体制。将分属于几个部门管理的城镇居民医保和农村合作医疗各项医疗保障工作实行归口管理，建立城乡居民基本医疗保险统一的管理体制和经办服务平台，切实解决当前城乡医疗保障体系中多头管理、城乡居民重复参保、重复享受待遇以及各级财政重复补贴等问题，促进资源整合和优化利用。

　　3、统筹城乡劳动保障公共服务建设。

　　（1）强化劳动保障系统班子队伍建设。在全系统深入开展“创一流”活动，进一步丰富活动内容，增强活动的实效性。完善和落实中心组学习制度，发挥领导干部的带头示范作用，建立鼓励干部职工学习提高的激励机制；进一步贯彻落实民主集中制，形成领导班子的整体合力；进一步建立健全重要岗位干部轮岗交流、交心谈心、领导干部民主测评、任职状态评估等制度；推进劳动保障“三化”管理，营造积极向上、团结和谐的氛围；加强党的基层组织建设，发挥党组织及群团组织在队伍建设中的作用，强化廉洁从政意识，健全完善多层面和一级抓一级的党风廉政建设责任体系；切实推进依法行政，规范政务公开，进一步提高服务质量和水平。

　　（2）加强基层机构建设。县及县以下建立劳动保障“三级机构、四级网络”工作服务体系，在县区建局、乡镇（街道办事处）建就业和社会保障服务中心、社区（村）建就业和社会保障服务站、社区居民小组（农村村民小组）根据需要聘用劳动保障协理员，形成县区劳动保障局－乡镇（街道办事处）就业和社会保障服务中心－社区（村）就业和社会保障服务站－居民（村民）小组劳动保障协理员的四级服务网络。积极推进各级医疗保险管理中心改建为医疗保险管理局，推进县区劳动保障局直属单位所属人员参照公务员管理，经费纳入财政预算，并建立必要的工作经费补充机制。就业和社会保障服务中心为县区局的派出机构，经费全额列入财政预算。工作站经费和协理员的工资通过政府购买服务、岗位补贴、职介补贴和社区资产经营等渠道解决。

　　（3）加强劳动保障基础建设。一是加强基层平台规范化建设。按照机构、人员、经费、场地、制度、工作“六个到位”和机构名称、基础台账、规章制度、工作流程、服务标准“五个统一”的要求，对基层就业和社会保障服务中心进行规范化建设，为服务对象提供优质高效的服务。就业和社会保障服务中心基础建设由所在地人民政府和劳动保障部门共同负责解决。二是加强劳动保障信息化建设。多方筹措资金，加快“金保工程”建设，建立高效、适用的社会保险业务经办网络和公共就业服务网络。加强“12333”劳动保障信息咨询热线建设。加强电子政务和办公自动化建设。三是积极争取，创造条件，改善劳动保障部门办公、交通以及设施设备等基础条件，适应劳动保障工作发展的需要。

　　（4）整合劳动保障服务资源。全面整合工作职能，进一步明确工作职责，提高工作效率和服务水平。在条件成熟时整合现有的社会保险经办机构，建立社会保险征收分局、基金管理分局、待遇支付中心、稽核分局，从管理机构和职能上实现“五保合一”，形成从征收、管理、支付、稽核、劳动保障监察等多个环节的相互监督和制约机制。

　　（5）优化劳动保障工作环境。建立定期向党委、政府汇报工作、重大事项及时请示报告制度。加强与部有关司（局）、省厅各处室的联系和沟通机制，反映群众的利益诉求，解决工作中的实际困难和问题。建立与相关部门、与基层劳动保障部门密切联系的工作机制。充分发挥劳动保障部门的作用，提升整体形象