知情人士称，根据农民工流动性强和收入低的两大特点，将为农民工建立个人大账户，将其个人缴费和单位全部或绝大部分的缴费，都纳入这个账户，该账户可随农民工流动而在全国流动。

    人社部下属事业单位一位研究者坦陈，该方案只是个过渡，在基础养老金实行全国统筹之后，农民工最终将逐步纳入统一的城镇社会保障体系。

    在城镇职工、农民工社保转移接续不断推进的同时，新型农村社会养老保险也在推进，成为继“新型农村合作医疗”后，农村社会保障的又一个突破点。

    9月2日，人社部该司级官员告诉记者，目前人社部正会同财政部等部门研究推进农村社会养老保险制度建设的意见。

    这项新制度将覆盖全体有收入的农村居民；筹资方式上，以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合；同时考虑建立个人账户和基础养老金相结合的模式。

    这位官员透露，今年年底前该意见将上报国务院，待国务院审定下发后，预计今年年底明年年初，一系列试点就将启动，“我们的目标是争取在本届政府期间覆盖到全部的县”。

    该官员表示，新型农村养老保险制度一旦建立，农民工的养老保险就有了向两个“制度”转换的可能——如果留在城镇，可以向城镇职工养老保险制度靠拢；如果回到农村则可以转换到农村养老保险制度。

政策背后博弈

    上述每一项办法的设计及初步成形，都是社保工作各相关方博弈的结果。

    采访中多位专家对记者表示，通过调研发现，社保体系从省统筹到全国范围转移的路径是明晰的，但实施起来却不容易。由于跨越年代久，实行终身累计，社保统筹的难题又主要集中在养老保险上。

    北京师范大学收入与贫困治理研究中心主任李实介绍，在基本养老保险关系跨统筹范围转移时，职工只能转移个人账户内的社保资金，统筹账户内用人单位缴纳的资金则被留在了工作所在地，退保亦如此。

    “统筹地区对基金平衡承担保底责任，为减轻本地养老保险基金的压力，一些地方特别是发达地区往往不愿意其他城市参保人员的基本养老保险关系转入本地。”多次参与社保课题的李实称。

    国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇解释，目前各地社保体系“划疆而治”，统筹层次不一，有的搞省统筹，有的搞市统筹，还有的搞县统筹，自然不利社保衔接；同时，各地对非户籍人口的区别对待，制度的残缺造成了对外地人、对农民工养老保险接续的现实“伤害”。

    具体到各地的养老保险社会统筹基金，有的地方收钱多，支付多；有的地方收钱少，支付多；还有些地方收得多，支付少，标准不一，“这也就不难理解省统筹乃至跨省转移，会受到地方的‘抵制’。虽然中央政府常年提出要提高统筹层次，但进展不是很快。”李实称。

    “基于此，社保转移要从提高各省的统筹层次，实现普遍的省内统筹开始。”李实称。杨宜勇也建议，缴费基数和缴费比例、基本养老金计发办法全省统一，基本养老保险基金由省级统一调度管理，统收统支。

    而对于社保的跨省转移，人社部一位司级官员2日指出，关键是中央政府要与各地方政府协调，对统筹资金做出新的制度安排。

    “比如就养老保险而言，个人账户的部分可以方便转移；关键是社会统筹的部分，属于现收现付型，待一个人工作年满退休时，这部分可能已经作为养老保险基础基金，支付给了上一代的职工作为养老金，这就比较难办。”他指出，这就需要中央政府与地方政府协调这部分统筹资金的管理支付方式。

    李实也坦言，社保在全国范围的转移接续，技术上不是问题，现有的银行全国结算系统完全可以借鉴利用，“关键是要打破地方利益的藩篱”。

    李介绍，针对此，有关方面曾经考虑过在全国新成立一个农民工社保管理的专门体系，在各地设立直属派出机构，专门征收、支付。

    “但这样做的代价很大，无疑将带来重复建设的问题，那就需要对现有机构和管理体制进行更进一步的改革，以决策的决断来破除地方利益。”

    在社保政策酝酿调研过程中，农民工群体的养老保险，一直存有争议。人社部社会保险所所长何平主张，其养老保险和城镇职工的养老保险分开，他曾专门撰文指出，“城镇职工的养老保险因历史欠账等问题，费率一直较高，如果农民工比照同样费率，其低工资的优势将不复存在，有可能因此失去就业机会，导致一系列新的问题”。

    何平建议，制度设计上政府要给出明确承诺，“农民工在各地缴纳的‘养命钱’会专款专用，到了退休年龄将其应享的权益累加计算，就可以按月领到”。

    杨宜勇并不赞成单独将农民工群体单列，在刚刚完成的《全国统一的社会保险关系转续办法研究》课题中，他们想出了避开“体制难点”的便捷办法。

    该课题组建议，在保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。

    简言之，即“工作地缴费，分段记录，退休地方发放”，各省根据相应基数单独核算，最后将养老金互不干扰汇入同一账户，由参保人就近领取，具体发放可以委托金融机构进行。

福利蓝图

    官方上述诸多政策，都缘于长期的福利发展战略。杨宜勇称，目前，我们正处于全面建设小康社会的关键时刻，从现在起到2050年，中华民族百年复兴的目标正一步步接近，而其中社会保障水平是个相当重要的民生指标。

    杨介绍，国家的社会福利发展战略，远期也瞄准了2050年，那就是建设有中国特色的社会主义福利体系，“社会主义不搞福利不行，不发展社会福利也不行。具体到现在，需要我们先把社会保险做好，然后超越社会保险，给社会福利、社会救济一个发展空间。”

    他表示，目前，我们的福利体系更多的是根据缴费义务，与工作记录直接相关的各种保险；今后随着经济发展，财力增强，将不断推出不以缴费为前提，惠及全民，特别是弱势群体的保障。

    “比如现在一些地方政府正在尝试为低收入者发放补贴，未来我们还可能过渡到政府买单老年人的护理、买单孩子的牛奶金。”

    中国发展研究基金会正在进行中的“中国社会福利体系建设”研究，就是福利战略的通盘考虑。

    该基金会秘书长卢迈指出，十六大以来，国家首次将农村的教育、医疗、低保等社会福利纳入公共财政支出的范畴，重构社会福利体系，而中国作为一个发展中的社会主义国家为增进人民福利的不断探索，亟须全盘规划、广泛借鉴。

    他们的福利体系研究，既有当前目标，也有中长期规划，“结合我国的现实国情，我们的规划是在三至五年内达到社保的省统筹，十年内，最晚到2020年实现全国统筹。”参与该项福利体系建设项目的李实称。

    李实介绍，该体系致力于建立覆盖面尽可能大的社保体系、福利和救助体系，除继续完善城镇职工的各项社会保险外，还将推动农村劳动力、农民工等群体的社保福利进程。

    “特别需要指出的是，在福利体系的建设过程中，急需建立一个统一的社保管理机构或者领导小组，来协调各地各部门的利益。”李实说。

养老保险领域将推出多项新政策。

    9月初，本报记者从人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)获悉，国家社会保障领域的诸多办法有望在年底前出台，主要有城镇职工养老保险跨省转移接续办法、农民工养老保险办法，及农村社会养老保险试点意见等。

    记者还了解到，今后农民工养老保险将单列。新型农村养老保险也将试点，“预计到本届政府期间覆盖到所有的县。”人社部一位司级官员向本报记者透露。

    上述新举措旨在实现党的十七大报告提出的目标——五年内完成社保的统筹转移，并探索建立农村社会养老保险制度。

    而诸多新办法的背后，是国家福利体系的不断完善。知情人士告诉记者，由国务院发展研究中心下属中国发展研究基金会牵头的“中国社会福利体系建设”调研报告已基本完成，并将提交决策层。该报告提到，2020年基本实现社保全国统筹。

多政策将出

    前述人社部司级官员向记者透露，目前《城镇企业职工养老保险关系转移接续办法》等办法正在征求意见中，新办法除规范省统筹外，对跨省转移也将有相应规范。 (21世纪经济报道)