突出重点求实效

        如何依托农业综合开发在夯实农业基础，加快发展现代农业中的基石作用，扎实稳步推进村建设，是摆在各级党政组织及主管部门面前亟待探索和解决的实践命题。陕西省实施国家农业综合开发项目以来，坚持以改善农业基本生产条件，提高农业产业化经营水平为重点，以提高农业综合生产能力，促进农业增效、农民增收和农村发展为目标，与时俱进，开拓创新，以大开发促进大发展，为加快农业现代化进程，确保全省粮食安全，推进农业和农村经济又好又快发展作出了突出贡献。

        陕西是国家第二批立项的农业综合开发省份，18年来，经过全省广大干部和群众的不懈努力,农业综合开发累计完成财政投资78亿元，建成高标准基本农田1400万亩,扶持产业化经营项目758个。目前，项目区年新增粮食综合生产能力20亿公斤，新增总产值160亿元,新增利税10亿元，农业综合开发已成为全省农业增效、农民增收和农村发展的重要推动力量。

        加强了农业基础设施建设，改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力。农业综合开发坚持以提高农业综合生产能力为主线，以建设高标准基本农田为重点，坚持山水田林路综合治理，全力推进粮食主产区和区域优势产业带建设。项目实施以来，全省累计新修加固水库80座，新打修复机井34585眼，完成排灌渠系工程46624公里，新增、改善灌溉面积1348万亩，改良土壤1139万亩次，扩大良种繁育面积659万亩，新修拓宽机耕路13609公里,项目区基本建成了“田成方、林成网、路相连、渠相通、旱能灌、涝能排”的农业生产新格局，成为村建设一道亮丽的风景线。在耕地面积持续减少的情况下，为保证全省粮食总产稳定在100亿公斤发挥了重要作用。

        培育壮大了主导产业，促进了农业结构调整，增加了农民收入。农业综合开发紧紧围绕农业增效和农民增收这个中心，瞄准主导产业和区域优势产业建设，积极扶持名特优农副产品生产基地建设，大力发展农业产业化龙头企业，从而拉长了产业链条，完善了农业产业体系，达到了多层次增值。全省先后对羊子、红枣、秦川牛、生猪、蔬菜、猕猴桃、中药材、油菜等产业进行了扶持。尤其是农业综合开发扶持的苹果、奶牛、蚕桑、茶叶等优势产业骨干龙头企业，对全省优势产业的建设和形成发挥了重要的辐射带动作用。据统计，陕西农业综合开发累计扶持发展名特优经济林21.2万亩,大棚蔬菜1.27万亩,设施养殖384万只羊单位。围绕主导产业和区域优势产业生产、加工和流通，共扶持产业化重点项目47个，骨干项目671个，覆盖农户183万户。项目区现代农业的发展格局已基本形成，农民人均纯收入高出非项目区300到500元。

        加快了先进实用技术的普及和推广,提高了农业的物质装备水平，增强了农业发展的后劲。全省累计投入资金7亿元,在项目区培训农民500万人次,购置农业机械1.3万套,装备乡镇“三站”（农机站、农技站、水管站）1281个，使项目区良种覆盖率达到95％以上，科技对农业的贡献份额达到50%以上。如从2001年开始，全省农业综合开发共投入资金1.6亿元,连续三年扶持建设杨凌农业高新科技示范项目，项目建成的2003年农民人均纯收入达到2843元，较项目实施前净增1270元，比当年全省平均水平高出1168元，初步建起了“公司＋基地＋科技＋农户”的农科教一体化的新机制，较好地解决了杨凌“灯下黑”的问题。2005年利用争取到的4100万元世行科技项目，在以杨凌为重点的关中6市区,扶持高业科技示范企业和新型农村合作经济组织25个。项目建成后，将对提高关中现代农业发展水平，推动“一线两带”建设产生重要影响。

        改善了生态环境，促进了农业可持续发展，实现了人与自然和谐相处。据统计，全省累计实施小流域治理81万亩，建设农田防护林网783万亩，控制水土流失面积1286平方公里，项目区的林草覆盖率提高了10%，既防止了水土流失，促进了农业可持续发展，又改善了农村的生存环境，提高了群众的生活质量。为确保“一江清水送北京”，农业综合开发连续多年投资3.9亿元，先后在陕南实施小流域项目130个（次），完成治理面积78万亩（次），为保护纯净的秦岭水资源作出了贡献。绥德县韭园沟流域的农业综合开发项目区方圆100多平方公里，通过修梯田、建淤地坝、营造经济林和水保林等措施的综合运用，林草覆盖率达到了60%，流域治理度达75%以上，为黄河中游地区治理水土流失树立了样板，提供了经验。经过十多年的发展，农业综合开发资金已成为陕西直接用于农业发展的最可靠、最稳定的投资来源，农业综合开发项目被广大群众誉为“德政工程”、被基层干部称为“民心工程”，农业综合开发项目区已成为全省现代农业发展的示范区，产业开发的先行区，致富奔小康的样板区，大大加快了以农业综合开发促进村建设的进程。

        多措并举抓落实

        陕西是一个农业比重较大的省份，农业、农村和农民问题始终是关系到全省经济社会发展和现代化建设全局的重大问题。为了充分发挥农业综合开发在破解“三农”问题中的重要作用，陕西省委、省政府坚持从省情实际出发，科学把握发展阶段，自始自终把农业综合开发摆放在各项工作的重要位置，因地制宜，优化机制，持之以恒，真抓实干，采取了一系列卓有成效的创新性做法和措施，并在实践中取得了显著效果，为扎实稳步推进村建设，提供了可资借鉴的有益做法和经验。

        加强组织领导，健全协调机制。陕西属于国家重要的粮食储备基地，改革开放以来，全省粮食自给率和人均占有率虽有较大幅度的提高，但由于水资源短缺，旱地面积大，中低产田多且经营粗放，至今未能从根本上摆脱“靠天吃饭”的局面。鉴与此，全省各级党委、政府始终把农业综合开发作为支持和保护农业发展的重大举措和全面建设小康社会的重要推动力量，高度重视，齐抓共管。成立了由历任省政府主要领导任组长、分管副省长任副组长、相关部门负责人为成员的农业综合开发领导小组，下设了省政府直属正厅级协调议事机构的农业综合开发领导小组办公室，各地均组建设立了相应的机构，形成了政府统筹协调、农发部门管项目，财政部门管资金，有关涉农部门分工负责、密切配合、齐抓共管的组织管理体系，形成了农业综合开发的强大合力。在日常工作中，各级主要领导和分管领导，经常深入项目区检查指导开发工作，现场研究解决存在问题。各级人大、政协还将视察农业综合开发工作作为一项重要活动，定期召开专题会议，听取农业综合开发工作汇报，提出建议和对策。健全完善的协调机制,上下左右的联动使力，为全省农业综合开发的健康顺利开展，提供了强有力的组织保障。

        明确主攻方向，理清发展机制。按照国家对农业综合开发的基本要求，陕西省委、省政府依据省情实际,在项目建设上坚持因地制宜、分类指导、突出重点的原则，在努力搞好中低产田改造，狠抓农业基础建设和生态环境治理的同时，积极发展农业产业化经营，大力推动农业和农村产业结构调整。针对本省地域南北狭长、地貌复杂多样，不同区域自然条件差异较大的实际，在土地治理项目上明确了各个区域的开发重点和治理措施,即关中平原和汉中盆地灌区围绕节水改造，以田间工程配套为重点，陕西秦巴山地围绕治水保土，以修建河堤和石坎梯田为重点，陕北黄土高原沟壑区围绕治土保水,以修筑淤地坝、坡改梯和植树种草为重点，长城沿线风沙滩区围绕治沙改土，以建设机井群和防风固沙为重点。通过山、水、田、林、路等综合治理，切实改善农业生产基本条件和生态环境，建设高标准农田，提升农业综合生产能力。产业化经营项目按照扶大、扶优、扶强的总体要求，紧紧围绕畜牧、果业和中药材产业化建设,根据不同产业发展的要求,抓住薄弱环节，突出扶持重点,完善产业体系,从而实现了基地建设、龙头企业建设和服务体系建设的协调发展，有力地促进了农业增效、农民增收和农村发展。

        坚持政府统筹，完善投入机制。为了在农业综合开发中切实用好国家财政资金，落实地方配套资金，组织群众筹资投劳，多渠道增加投入，陕西省委、省政府采取了环环相扣的四条措施。首先是为确保农业综合开发各项配套资金的足额到位，省上在出台各级财政每年将预算内新增财力的20%用于支持农业，优先安排农业综合开发配套资金的同时，为减轻地方财政配套压力，根据区域经济发展水平，实行了差别配套政策。其次是将项目申报立项与资金回收情况相挂钩，严格实行资金的回收责任，确保到期资金的回收和循环利用。再次是为了确保农发资金严格做到专人管理、专账核算、专款专用，从根本上提高资金的使用效益，省上在先后制定实施《财政支农专户会计核算暂行办法》和《进一步加强农业综合开发财政资金管理的通知》的基础上，还实行了县级报账制，出台了《农业综合开发县级报帐制实施办法》，明确了项目单位的职责，强化了报账程序。第四是与审计部门密切合作，开展经常性的检查监督，发现问题，及时纠正。并明确规定所有项目必须进行竣工审计。年度验收中，对未审计的项目，不予组织验收。经过长时间的摸索、实践和总结，全省农业综合开发基本形成了以财政资金为引导，以群众（单位）自筹为主体，其他投入相补充的多元化投入新机制。

        整合涉农项目，完善开发机制。针对农业综合开发作为农业和农村工作的一个重要组成部分，在开发模式和开发措施上具有其他涉农项目所不具备的优势的实际，省上经过充分调研，提出了围绕全面建设小康社会，以农业综合开发项目区为平台，以整合各类涉农项目资金为突破口，全面提升区域开发效益的思路，在全省确定了10个农业综合开发示范点，把农业综合开发、扶贫开发、退耕还林和以工代赈等项目资金结合起来，按照“政府统筹、项目捆绑、渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则，抓点带面，从而推动全省农业综合开发工作迈上了新台阶。中央关于建设社会主义村的政策出台后，全省又先后安排实施了44个农业综合开发推进村建设试点工作，即围绕“道路”建设，把农业综合开发生产机耕路整修与乡村道路改造结合起来；围绕“水利”建设，把农业综合开发田间灌溉水利设施同人畜饮水工程结合起来；围绕“绿化”建设，把农业综合开发农田防护林建设同村容村貌整治结合起来；围绕“能源”建设，把农业综合开发与扶贫开发结合起来，大力实施“一建三改”，从而有效解决了村庄街道硬化、农村用水清洁安全、群众生产生活环境改善等难题。项目区尤其是试点区农业生产和农民生活条件显著改善，农村经济和各项社会事业协调发展，为全省村建设起到了良好的示范和带动效应。

        严格科学管理，创新运行机制。一是探索和完善项目县动态管理机制。即对县级配套资金未能足额到位,资金使用管理存在问题较大、工程质量较差的县,毫不手软地取消和暂停农业综合开发项目县资格，从而起到了罚一儆百的作用。二是推行项目管理“末位惩罚”制。按照“大干大支持、小干小支持、不干不支持”的原则，制定下发了《陕西省农业综合开发竣工项目末位惩罚办法》,坚持把项目中期检查、竣工验收与年度任务考核挂钩，公开评价指标，实行量化管理，打破基数限制，扩大因素比例，对任务完成好的县奖励开发规模，对工作不力、完成任务差的县扣减开发规模。通过奖优罚劣，引入了竞争机制,确保和促进了各项任务的顺利完成。三是实行验收责任追究制度。为了夯实工作责任，防止验收走过场,省上制定了验收责任追究办法，按照谁验收、谁负责的原则，追究验收组的责任。四是建立了农业综合开发存在问题跟踪督查制度。为了切实纠正检查验收、媒体曝光和群众反映的重大问题，省上制定出台了农业综合开发项目和资金管理存在问题的跟踪督查制度。对出现的问题，由纪检监察部门牵头，相关业务部门配合查处，限期整改，为确保“项目安全、资金安全、干部安全”，确保农业综合开发工作健康顺利开展,构筑了牢固的防线。

        创新思路促发展

        农业综合开发作为农业农村工作的一个重要组成部分，在扎实稳步推进村建设，全面实现小康社会目标的进程中，具有举足轻重的地位，担负着不可替代的责任。面对新阶段、新形势、新任务和新要求，陕西省委、省政府创新思维、超前谋划，坚持以科学发展观为统领，以加快发展现代农业为引擎，紧紧围绕农业增效和农民增收两大目标,坚持与产业结构调整、生态环境建设和村建设三个结合，重心抓好基础设施、基地建设、龙头带动、科技示范四个项目建设，充分发挥农业综合开发在夯实农业基础，加快发展现代农业，扎实稳步推进村建设中的生力军作用。

        创新体制机制,多渠道增加投入。要按照“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的原则，紧紧抓住西部大开发和国家实行积极财政政策的机遇，在继续积极争取中央财政对全省农业综合开发投入的同时，顺应统筹城乡发展要求和公共财政管理体制改革的趋势，努力增加地方财政投入，足额落实配套资金，逐步加大地方投资立项开发的力度，进一步扩大开发规模。坚持“谁投资、谁受益”的原则，鼓励引导农民直接投资农业综合开发，充分体现农民在农业综合开发项目建设中的主体作用。尤其是要制定出台优惠政策，鼓励引导工商资本、社会资本、信贷资本特别是民营资本以多种形式参与农业综合开发，不断拓宽投入渠道。按照存量换增量的思路，想方设法盘活农业综合开发资产，以形成新的开发投入，努力探索“滚动开发”的新路子，多渠道、多途径缓解资金投入力度不够与改造目标需求缺口不相适应的矛盾。

        强化基础设施建设，加快中低产田改造步伐。要继续坚持因地制宜、分类指导的原则，以粮食主产区为重点，山、水、田、林、路综合治理,加快建设高产稳产的基本农田。渭北以“兴水治旱”为重点，搞好小型骨干水源工程建设；关中灌区和汉中盆地以“节水改造”为重点，搞好田间工程设施配套；陕北风沙草滩区以“治沙改土”为重点,搞好沙地综合治理；黄土高塬丘陵沟壑区以“治土保水”为重点，加强生态环境建设；陕南山区以“治水保土”为重点,搞好山地开发。确保全省每年完成中低产田改造70万亩以上，新增粮食综合生产能力1亿公斤,力争到2020年完成1000万亩中低产田改造的任务。同时要按照建设高标准基本农田的要求，认真扎实做好废弃耕地的复垦治理工作，缓解耕地减少的压力，扩大农业发展的空间，为保障全省粮食安全和农业安全奠定坚实基础。

        调整优化农业结构，加快发展区域优势产业。要坚持因地制宜、发挥优势、突出特色、板块开发的原则，依托农业综合开发项目区这个平台，重心抓好设施农业、绿色农业、特色农业和观光农业“四大工程”建设，着力打造具有全省特色的主导产业区、区域优势产业带和农业名牌产品，从根本上加快农业结构调整步伐。同时要围绕“四大基地”建设，以引进推广节本增效新技术、新品种、新工艺和培养新型农民为重点，全力抓好先进实用技术推广应用，搞好农民技能培训，充分发挥农业综合开发在现代农业发展中的“试验田”作用。特别是要按照“基地＋龙头企业＋中介组织＋农户”的产业化运作模式，加大力度做好对龙头企业的扶持工作，采取参股经营、贷款贴息、无偿与有偿结合和世界银行贷款等多种方式，每年扶持农业产业化经营项目40个，加快培育发展一批市场前景好、带动力强的龙头企业。特别是要不断加大培育和发展多种形式的农民专业合作经济组织和农产品流通企业的扶持力度，有效提高农民的组织化程度，从根本上解决龙头企业带动不起和覆盖不了的难题，从而实现千家万户的小生产与千变万化的大市场的成功对接，努力提高农业的产业化经营水平和市场竞争力，实现项目区年农民人均纯收入净增500元的目标,加速推进农业农村经济的全面发展和繁荣。

        整合涉农项目资源,促进和服务村建设。适应形势发展要求，充分发挥农业综合开发项目区的平台作用，按照“渠道不乱、用途不变、各出其力、各记其功”的原则，整合涉农项目，捆绑涉农资金，坚持做到“五个结合”。即改善农业生产条件与改善农村人居环境相结合，机耕路建设与“村村通”工程相结合，田间水利工程与农村安全饮水工程相结合，农田林网工程与村庄绿化美化工程相结合，“能源”建设与“一建三改”（建沼气池、改厕、改灶、改圈）相结合，从根本上提高支农项目资金的整体效益和项目区综合建设标准和质量，不断拓宽农业综合开发的内涵与外延，以达到促进生产发展、增加群众收入、提高生治质量的目的，努力把农业综合开发区率先建成社会主义村。

        加强项目资金管理，提高农业综合开发水平。要进一步完善项目管理分级负责制，坚持专家评审、竞争立项和不审计不验收制度，切实加强项目的前期论证、中期检查和竣工预收考评工作。全面推行法人制、招投标制、工程监理制和项目公示制，不断提高项目管理水平和工程建设质量。要遵循公开、公平、公正和奖优罚劣的原则，严格执行财政资金的分配办法和风险控制办法，严格执行财政资金专人管理、专账核算、专款专用和县级报账制，确保资金规范分配、安全运行和有效使用。要高度重视、切实加强农发工程建后管护工作，明晰产权归属，创新管护模式，落实管护主体，完善运营机制，保证建设成果长期发挥效益。从而使农业综合开发在建设西部强省，全面实现小康社会目标中，百尺竿头，更进一步，再立新功。