从现在起到“十二五”时期末，要着力消除制约发展方式转变的深层体制性因素，努力构建支撑科学发展的体制机制。要在完善社会保障体系、提升产业中高端竞争力、加快城乡一体化进程和节能减排、积极应对气候变化等方面实施四大战略，力争取得重大进展。同时，要着力在资源和要素价格改革、社会性规制、基本保障和公共服务、国有企业和垄断领域改革、促进技术创新和引导合理消费等方面，深化改革，完善政策。
■国务院发展研究中心“应对国际资源环境变化挑战，加快我国经济发展方式转
变的理论与政策研究”之一：新形势下我国经济发展方式转变的战略重点
■总负责人： 张玉台
执行负责人： 刘世锦
本报告执笔： 张军扩 侯永志

一、加快转变经济发展方式的目标和要求
适宜的发展方式所应具有的性质及特征不是固定不变的，相反，是与发展所处的阶段和发展环境高度相关的。也可以说，发展方式没有最终形态。在不同的阶段上和不同的环境下，由于工业化城镇化的首要任务不同，推进的条件不同，发展的路径和手段也不同。如：在工业化的初级阶段，加快发展往往是首要任务，这时，增加物质资本积累通常成为促进发展的主要杠杆；而在工业化的高级阶段，提高发展质量往往是首要任务，这时，鼓励技术创新、积累人力资本通常成为推动发展的主要手段。因此，我们所要努力形成的发展方式，应是与我国的工业化城镇化进程相一致，与我国现代化所处的国内外环境相适应，全面、协调、高效、普惠、可持续和应变能力强的经济发展方式。
?一分阶段目标
当前，我国经济发展方式存在的矛盾和问题相当突出，不仅已严重影响当前经济的平稳运行，而且对未来经济持续发展已构成潜在威胁。转变发展方式业已成为一项重大而紧迫的任务。另一方面，经济发展方式转变内涵丰富，涉及面广，且其各部分内容和各环节之间相互联系、相互制约，是一项综合系统的艰巨任务。推进发展方式转变，既要考虑需要，又要考虑可能；既要有紧迫感，又不可操之过急。通过分析发展方式存在的矛盾和问题的性质、严重程度，以及影响发展方式转变的因素及其制约强度，我们认为，实现发展方式实质性转变这一目标要经历两个阶段：
第一个阶段：从现在起到“十二五”时期末，要突出重点，着力消除制约发展方式转变的深层体制性因素，努力构建支撑科学发展的体制机制，推动转变发展方式取得实质性进展，使发展方式面临的突出矛盾得到明显缓解，与我国国情特点的协调性明显提高，与发展新阶段要求的适应性显著增强，为在下一个五年规划期间实现发展方式的根本性转变奠定良好的基础。
第二个阶段：从２０１５年—２０２０年，全面部署，统筹推进，通过进一步完善体制机制，从根本上消除制约科学发展的体制和政策因素，基本形成与我国发展阶段和国内外环境相适应，全面、协调、高效、普惠、可持续和应变能力强的经济发展方式。
（二）具体要求
１．反映全面发展的要求。在新时期新阶段，我国的现代化应是包括人的发展在内的全面发展的现代化，而不应再是过去那种过于偏重经济发展的现代化。我们所要建立的新的发展方式，也应有助于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的全面推进。
２．反映协调发展的要求。现代化的各个方面是有机的整体，只有协调各方面的发展，才能保证现代化的持续推进。不仅现代化的各个方面要协调发展，各方面内部不同部分之间也要协调发展；新的发展方式应有助于经济内部结构的优化以及经济与社会、经济与自然的协调发展。
３．反映高效发展的要求。高效发展是指在相同约束条件下实现更多产出的发展。它不仅有助于加快发展，而且有助于增强发展的持续性。经济要高效率地发展，是我国人均自然资源禀赋水平偏低、工业化城镇化尚未完成这一基本国情所决定的，也是当前和今后相当长的时期内，围绕全球资源而展开的国际竞争将日趋激烈这一基本趋势所决定的。实现高效发展，除努力提高自然资源的利用效率外，还要着力提高资本和人力资源等的利用效率。同时，新的发展方式还要有利于优化资源和要素在部门、区域、城乡之间的配置，提高资源配置效率。
４．反映普惠的要求。在“让一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”的政策实施几十年后的今天，让全体人民共享发展成果已成为全社会的共识。这不仅是满足人民群众新期待的需要，也是促进社会各阶层和谐共处、扩大国内需求、释放发展潜力、保持发展连续性的必然要求。新的发展方式要有助于各地区、各阶层共享发展成果。
５．反映可持续发展的要求。保持发展的持续性，对于一个国家的现代化至关重要。国际经济发展史表明，当今世界南北发展巨大差距的形成，主要不是因为北方国家的发展速度快于南方国家，而主要是由于北方国家连续保持了百年以上的经济增长，而南方国家却常常因为外敌入侵、内部社会动荡等原因，未能实现经济的持续增长。现在，我国人民的温饱问题已彻底解决，人民生活已总体上达到小康水平。保持发展的持续性，是新时期我国现代化面临的突出任务。这一方面要求将发展保持在资源环境可承载的范围之内，另一方面，也要求通过技术的不断进步、体制的不断创新，为发展提供不竭的动力。
６．有足够强的应变能力。发展方式是一定历史和技术条件下的产物，条件变了，发展方式也要随之调整。否则，就会产生一系列的经济和社会问题。这不仅被中国的发展历程，而且也被世界其他国家的发展历程所证实。新的发展方式要具有随着内外条件和环境变化而进行自我调整、优化的能力。
二、加快转变经济发展方式需要实施的四大战略
针对发展方式存在的突出问题及其深层体制性缺陷，“十二五”时期应在完善社会保障体系、提升产业中高端竞争力、加快城乡一体化进程和节能减排、积极应对气候变化等方面有重大进展，相应实施如下四大战略：
?一以完善社会保障和扩大基本公共服务为重点的改善民生、扩大内需战略
假设在２０ｌ０年—２０１５年期间我国年均经济增长率要保持８．５％左右，而出口年均增长率比１９７８年—２００８年平均增长率低５个百分点左右，这会导致相当于ＧＤＰ的２．４４％的需求缺口。要弥补这一缺口，未来６年国内需求平均每年需额外增加１．２万亿元左右。
我国政府基本保障支出比重和居民基本保障水平都比较低。扩大政府基本保障支出，提高居民基本保障水平，可以成为促进居民消费、扩大内需的重要途径。从国际经验看，同等收入国家政府基本保障支出占政府总支出的比重平均为５４．０％，而２００８年我国这一比重在３８％左右；同等收入国家政府基本保障支出占ＧＤＰ的比重为１０．３％，而我国的这一比重是５．４％；同等收入和文化相似国家的居民消费率在６０％左右，而我国居民消费率在３５％左右。
为了挖掘基本保障拉动消费的潜力，应重点解决基本保障覆盖面窄和地区间、职业间待遇不公平的问题，应优先保证五项“人人享有”，即免费的义务教育和中职教育、少量收费的基本卫生保健、适当的住房救助、最低生活保障和社会养老安排。
初步测算，如果２０１０年—２０１５年能够基本实现五项“人人享有”，每年可以释放的内需潜力至少在１．１万亿元，满足扩大内需要求的９０％左右。
我国实现五项“人人享有”的经济条件也基本具备。按照逐步缩小我国与同等收入国家财政基本公共服务投入差距?到２０１２年将差距缩小５０％，到２０１５年将差距缩小８０％的方案，假定：?１ＧＤＰ每年增长８．５％；?２一般财政支出年均增长１３％；?３财政基本保障支出增幅高于一般财政支出增幅５个百分点，初步测算，未来６—７年逐步实现五项“人人享有”，每年所需财政资金缺口在３０００亿—５５００亿元?２００８年不变价。通过适当提高中央所属企业红利上缴比例和出售部分新增资产，每年可以筹集５０００亿元左右支持基本保障体系建设。
? 二以农民工市民化为重点的城镇化战略
改革开放以来，我国的城镇化进程取得重大进展，城镇数量、城镇人口规模及其占总人口的比重都有大幅度增长。１９７８年到２００８年，我国城镇化率由１７．９％提高到 ４５．７％，年均提高近０．９３个百分点，城镇人口由１．７２亿增加到６．０７亿。即便如此，中国的城镇化不仅质量不高，发展水平也低于同等发展水平的国家。加快推进城镇化，持续提高城镇化水平和质量，使大多数农民进入非农产业和城镇，并变为真正的城市居民，是解决中国“三农问题”的根本途径，也是中国扩大内需最具潜力的领域之一。
目前，农民进入非农产业和城镇面临着两方面的问题：一个是要有足够的非农就业岗位可以让农民就业；另一个是在有工作的基础上，农民及其抚养人口成为完整意义上的城镇居民。这就是所谓农民工市民化的问题。据测算，我国农民工总规模约为２．４亿左右，其中纳入城镇人口统计的农民工大约为１．２３亿。无论是否纳入城镇人口统计，绝大多数农民工及其抚养人口都未能公平享受城镇的基本公共服务和社会保障。通过ＤＲＣ—ＣＧＥ模型模拟分析发现，相对于延续现行政策的基准情形，如果能有序推进农民工市民化，并假设每年能使约５％的农民工实现市民化转变（享受城镇居民身份人口净增１０００万），享受与城市居民相同的教育、医疗、住房等公共服务，则估计将使我国２０１０年—２０１５年期间的经济增长率平均上升约０．７５—１．０６个百分点。以模拟分析的基年２０１０年为例，将带动ＧＤＰ增加约３６００亿元。模型模拟分析还发现，农民工市民化可以促进居民消费和固定资产投资增长，降低经济增长对出口的依赖程度；农民工市民化还可以提高服务业比重，优化经济结构；促进人口转移，缩小居民收入差距。
? 三以提升中高端产业竞争力为重点的产业转型升级战略
国际经验表明，形成产业中高端的竞争力，才有持久的竞争优势，但在一个国家，只有部分产业可能具备这种能力。应根据不同产业的特性，重点在研发设计、规模经济、精密制造、供应链、品牌和营销渠道等方面下工夫，形成一批今后二三十年乃至更长一个时期在全球范围具有持久竞争力的产业和企业。
从我国目前的产业状况看，有可能、有潜力形成中高端竞争优势的产业：一是以较强的生产制造能力为基础，同时具有一定研发设计能力和产业配套能力，集群发展特征突出的资本技术密集型制造业。如机械制造、电子和电气产品制造、交通设备制造等，其中最为典型的四个子行业是机床、发电设备制造、汽车制造和高速铁路设备制造。二是以劳动密集和产业配套优势为基础，同时具有较大的研发设计、市场营销和品牌等竞争优势提升空间的产业。主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等产业。三是具有显著的市场和生产规模经济优势，同时具备技术、管理和经营上的系统集成能力的产业。如钢铁、有色、化工等产业。四是由于技术重大突破或全球范围打破技术瓶颈，形成新的技术平台和发展机遇的产业，以及体现国家战略要求，由国家直接大量投入支撑的产业。如航空航天、新能源和环保、新能源汽车、生物医药、新一代信息技术等产业。当然，哪些产业能够形成长期竞争力，最终将取决于市场竞争。
? 四以促进节能减排增效和生态环境保护、降低单位ＧＤＰ碳排放强度为重点的绿色发展战略
中国政府已经提出２０２０年单位ＧＤＰ二氧化碳排放比２００５年下降４０％—４５％的自主减排目标，并制定和实施相应的行动计划。应以降低单位ＧＤＰ碳排放强度为主要目标，确定“十二五”时期我国节能减排战略和路线图，形成以市场机制为基础、多种手段有机结合的节能减排长效机制；积极发展与我国现阶段国情相适应的低碳技术和减排技术，培育新的经济和科技增长点。由于大部分二氧化碳是由化石燃料使用所产生，一定意义可以说节能就是减排。降低单位ＧＤＰ碳排放强度，是一个能够反映节能减排进度的综合性指标，也易于与国际接轨。
三、加快发展方式转变的若干政策重点
第一，不失时机地推进资源和要素价格改革，充分发挥价格机制在促进发展方式转变方面的基础性作用。首先，要加强对非传统资源的产权界定和保护。随着我国社会主义市场经济的发展，一些非传统资源，比如排放权资源、频道资源等，变得越来越稀缺，越来越宝贵，迫切需要通过加大对其产权的界定和保护，在维护公共利益的同时，提高这类资源的利用效率。其次，要在充分研究论证的基础上，进一步完善我国资源税费制度，提高税费标准，并参照国际经验，改进资源税费在不同利益主体和不同利用相关者之间的分配关系。再次，要着力推进土地资源、水资源、矿产资源、生态环境容量等要素价格体制以及利率、汇率制度改革，建立有利于资源节约和环境友好的、反映市场供求状况和资源稀缺程度的资源要素价格形成机制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率。
第二，切实加强对资源、环境、质量、安全等方面的社会性规制，正确和有效发挥政府在促进发展方式转变方面的应有作用。首先，要进一步完善我国有关资源节约、环境保护和产品质量安全的法律法规和相关制度，重点解决法律体系不健全和标准不合理的问题。其次，增强社会性规制执法的约束力和严肃性，特别要避免为短期调控目的而放宽规制要求，或将社会性规制政策作为短期调控政策加以使用的做法。无论在经济上行期，还是在经济下行期，都要严格执行与节能降耗减排及劳动保护、社会保障等相关的法律法规，既不能因为经济的暂时困难而放宽这些法律的执行标准，也不能因为经济形势的好转而提高法律标准。再次，要进一步规范和发展信用评级、调查审计、认证认可、公正仲裁等专业性中介服务，充分发挥其在增强社会性规制政策有效性方面的重要作用。最后，要把对资源环境、质量安全等的管理纳入对各级干部的考核当中，从体制机制上保障相关法律法规得到切实贯彻。
第三，着力完善社会保障和基本公共服务体系，改变社会发展与经济发展不相协调的状况。首先，要进一步提高认识，改变那种把社会保障仅仅视为一种社会福利的观念，充分认识社会保障对扩大内需、提升人力资本、促进技术进步、增强经济整体竞争力等的积极作用。其次，要以实现基本保障和基本公共服务均等化为目标，着力提升统筹层次，努力改变社会保障制度“碎片化”、不连续的状况。在这方面中央政府尤其要发挥主导和关键作用。再次，要结合主体功能区规划的制定和相关政策的实施，进一步改进我国不同层级政府之间在公共服务事务方面事权和财权的划分，完善财政转移支付制度，使各地政府都有充足的收入来提供基本公共服务和基本社会保障。最后，提高公共服务和社会保障立法的层次，增强相关法律的权威性，使公共服务和社会保障的提供有法可依。
第四，深化国有企业和垄断行业改革，完善国有企业和垄断行业剩余分配机制。要积极探索完善国有企业利益分配的有效途径。在进一步研究论证的基础上，建立国有资产?国企股份、国有土地和资源等及其收益补充社保基金的长效机制。同时，将国有企业利润，按照合理的比率进行“分红”，上缴国家财政，彻底改变国有企业实际上在无成本地使用国有资产的状况。调整国民收入和国有资本的分配结构。要根据行业的经济技术特征，把目前国有企业比较集中的行业——石油石化、电力、电信、民航、航运、矿产资源开发等——进行分门别类，对于那些无须垄断经营的行业，要尽快放宽市场准入，允许各类所有制企业进入；对于那些确须由国有企业垄断经营的行业，要以各种适当的方式——如特许权费、资源税、级差租金等——将其超额利润收归国有，使其行业利润率与社会平均利润水平基本一致。
第五，大力推动技术创新，促进经济结构优化升级。
加快构筑基础性、共用性的技术平台，增加政府在共性技术领域的资金投入，强化政府整合科技资源和组织重大科技攻关项目的作用。更多地依靠技术进步推动经济增长，在广泛应用高新技术改造传统产业的同时，着力培育新的经济增长点，加快发展新能源、节能环保、新材料、新一代信息技术、生物工程等战略性新兴产业。着力推进节能减排增效、生态环境保护，促进绿色发展。把应对气候变化与推动发展方式转变有机结合起来，积极发展低碳经济、绿色经济和循环经济，综合运用经济、法律、行政和道德规范等手段，形成节能减排增效、生态环境保护的长效机制。
第六，制定并实施合理的消费政策，促进形成资源节约型、环境友好型的消费模式。一要完善消费品价格政策体系。要在普遍提高资源产品价格的同时，对居民消费实行阶梯水价、阶梯电价、阶梯天然气价格，对超过定额的消费收取几倍、十几倍乃至几十倍于基本价格的价格，以抑制大量耗费资源的行为。二要完善税收体系。要颁布符合我国国情的人均住房面积国家标准，并以此为依据制定和开征有差别的房产税率。要扩大消费税征收范围，大幅提高筵席和奢侈品边际税率，变消费税主要从生产环节征收为流通环节征收。三要建立或完善相关的法律、法规，运用法律手段，严厉制裁过度占用和消费重要资源尤其是过度占用和消费土地、水等不可贸易资源的行为。