制度是社会进步的助推器，养老保险制度的建立堪称20世纪中国最伟大的成就之一。
这项关乎中国9亿农民切身利益的政策曾数度起落。如今，新型农村社会养老保险制度将强势重启。甘肃省肃南裕固族自治县于2008年初“探索性”地建立新型农村社会养老保险制度并在全县推广普及。截至目前的21个月里，政策施行的进展如何，成果怎样？肃南模本对甘肃行将入选全国“保”试点的县（市、区）会有哪些启示？
“新”与“旧”的渊源
6月24日无疑是一个转折点。
国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定从今年起，将在全国10%的县（市、区）进行“新型农民社会养老保险计划”试点并逐步普及，争取2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
这标志着停滞多年、涉及全国9亿农民切身利益的农村社会养老保险计划再次启动。
“保”在支付结构上分两部分：一是基础养老金，二是个人账户的养老金。国家制定的基础养老金标准是每月55元，由国家财政全部保证支付。较之“旧农保”，“保”最大的不同是中央首次承诺给农民“参保补贴”，同时地方财政也将给予相应的补贴。
“‘保’出台，表明政策已由‘效率优先’向‘效率公平兼顾’转变，充分体现了社会公平和社会公正。这有利于促进城乡协调发展、缩小差距、消除城乡二元结构。在当前应对金融危机的背景下，‘保’政策中政府对农民缴费给予直接补贴，全额支付基础养老金的实惠，有利于解除广大农民对养老风险的后顾之忧，从而促进农村消费，为扩大内需、促进经济发展提供持久动力。另外，也是应对中国社会老龄化趋势的一个切实举措。”兰州商学院公共管理学院老师马海龙说。
始于上世纪90年代的“旧农保”，高峰期曾覆盖中国8000万农民。其以农民个人缴费为主，集体可给予补助，但政府只承诺政策上帮扶但没有财政投入。随着集体经济日渐式微，“旧农保”逐渐演变成“农民自我储蓄养活自己”的养老模式。
“甘肃省依据1992年民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》于上世纪90年代初期在敦煌市和兰州市西固区等开展试点，随后在河西、兰州等经济相对发达的县市全面普及。由于‘旧农保’制度存在性质模糊、政府责任不明、缺乏财政支持、政策断裂、缺乏保值增值机制、管理不统一等诸多问题，甘肃省的‘旧农保’实际上处于停滞状态，除了河西、兰州等率先试点的县市，其他农村都没有建立起农村养老社会保险。”马海龙说。
8月4日，国家人力资源和社会保障部副部长胡晓义在新闻发布会上透露，“保”试点将在今年“十一”前确定并启动。届时，年满60周岁的参保农民将享受国家普惠式养老金。
记者从甘肃省人力资源和社会保障厅了解到，目前全省有农村人口1890万，60岁以上老人约230万。“保”试点后预计将至少惠及全省20万农民。
领“退休工资”的农民
肃南裕固族自治县于2008年初“探索性”地建立了新型农村社会养老保险制度并在全县推广普及。
肃南县位于河西走廊中部、祁连山北麓一线，东西长650公里，南北宽120公里，总面积2.4万平方公里。全县辖6乡2镇、9个国有林牧场、101个村和3个城镇社区。全县人口3.58万人，其中农牧民占70%。
2007年底，一项针对全县农牧民的社会养老保险改革悄悄酝酿。时至今日，已推行了整整21个月。
2009年9月10日上午，71岁的吕金玲在院子里干农活。金灿灿的玉米粒经她那粗糙的手一揉搓，簌簌地落在脚下的簸箕里。身着肥大的蓝底红花的袍子，围着一条天蓝色的头巾，嘴里哼着调子不全的歌谣，吕金玲自得其乐。自从老伴过世后，她和跑运输的小儿子一家一起生活，算算也整两年了。两年里，吕金玲再没到地里干过重活。“地给大儿子了，我早不管了——反正政府月月给我‘开工资’，钱够花了。”
吕金玲提及的“工资”，便是农村养老保险金。
自从2008年1月16日，《肃南裕固族自治县农牧村养老保险办法（试行）》（以下简称《办法》）经县政府第14次常务会议讨论并通过后，吕金玲在一次性缴纳参保费2500元后，便开始按月“开饷”——每月领取养老金100元。
2008年上半年，吕金玲最盼望每个月的头几天。“乡上的娃娃就给我送钱来喽！”肃南县的乡镇、村落布局分散，相距较远，近的几十公里，远的上百公里。吕金玲所在的大河乡天桥湾村是距县政府所在地红湾寺镇最近的乡村，她是参保村民中最早领到“工资”的村民之一。
“刚开始，为了调动村民参保的积极性，让他们看到真正的实惠，我们以现金形式发放养老金。2008年下半年才统一办理了‘社保一卡通’，参保村民可以按时去银行领取养老金。”肃南县农牧村养老保险基金管理中心工作人员马莉说。
天桥湾村也是该县推广农牧民养老保险政策后，践行效果最好的一个村。
“我们乡最初宣传的时候效果就很好，村民们很积极。”大河乡党委书记赵兴荣说，“我们在集体大会上把政策宣读了一遍，第二天乡社保所人就挤满了。”
今年，天桥湾村的参保适龄人员应该是202人，目前已经参保196人。“只剩下4户6口人，天桥湾村马上就实现全员参保、整村推进的目标了。”大河乡社保所工作人员赵雪红告诉记者，“去年全乡参保率达到86%，今年因为有一些人外出打工，实际参保人数比去年少了，但仍有近八成村民主动参保。”
80岁的天桥湾村村民杜润田喜欢笑，他嘴里仅有的两颗牙总是挡不住内心的喜悦。9月11日下午4点半，杜润田告别聊友回家吃饭，远远地，他看见自家烟囱里袅袅升起的炊烟。
一年多以前启动的新养老保险政策，让杜润田尝到了甜头。
《办法》规定，凡75岁以上（含75岁）的农牧村民可不缴费直接享受养老保险待遇。
自2008年2月起，杜润田就每个月领80元养老保险金。“好政策呀！”杜润田慢悠悠地卷着旱烟，“今年初，我的‘工资’又涨了20元。我还有低保，日子滋润着哩！”
“从2009年开始，县上又调整了政策，每月在原有养老保险金基础上增加了20元。”肃南县社保局局长安维辰说，“2008年我们搞了一年试验，截至年底全县应参保的农牧村民为16227人，实际参保12768人，普及率78.6%，算是取得了阶段性的成果。”
4个人与65000份档案
肃南县于2008年起开始依据县内实际情况出台新型农村居民基本养老保险办法，有条件地探索建立农村养老保障制度，开始了“保”试点改革。同时启动试点改革的还有嘉峪关市、阿克塞县等。
2008年2月3日。冬天的尾巴还搁在山峦起伏的荒地上，积雪未消，远处牌匾上醒目写着“退耕还草”的警示语。这是马莉和同事连续第7天驱车前往距县城46公里的白银蒙古族乡黑窑洞村，进行村民普查，档案搜集，宣传政策。
每天需要挨家挨户进门宣传讲解保的政策，搜集档案信息。“拍照签字按手印，需要一项项去做。”马莉说，“每天早晨天擦亮就出发，晚上带回来一摞摞厚厚的档案资料，连夜加班整理。那段时间我们基本不回家，在办公室沙发上凑合睡一会儿，天亮继续干。”
肃南县的面积相当于109个兰州市城关区。境内6乡2镇布局分散、山路蜿蜒，辗转其间，艰难可想而知。
更为艰巨浩大的任务是后期的档案核对、整理、备份在册。“每个人档案有3份，还要有电子档案备份共计4份，全县应参保人达到16227人，合算下来近65000份。而当时的工作人员只有4人。”马莉说，“这还不算照片、手印、签名等资料的搜集工作。”
“西边到嘉峪关，东边到武威，往返记不清跑了多少个来回了。”肃南县社保局司机张文良说。
除了奔波的辛苦，普及政策推广的难度也很大。
最初，对保不解和抵触的村民很多，大多是被公式导出的钱数吓的，赵吉祥就是其中一个。“费用高，像我这个年龄缴费的年限太长了，更不用说那些二三十岁的年轻人了!另外，如果我和老伴都参加，一下子拿不出那么多钱来。”赵吉祥说。
赵吉祥是黑窑洞村村民，生于1953年，2008年55岁。“旧农保”他没参加，年龄又不满60周岁，依据《办法》，他需要先交5年的保费，到2014年再一次性补缴10年的保费，方能领取养老保险金。如果以2007年肃南县农牧民人均纯收入5000元的10%即500元来缴纳的话，个人承担其中的70%即350元，赵吉祥缴费的算式是：350×5（60与当时年龄的差值）+350×10（15年缴费历史与已缴年限的差值）=5250元。赵吉祥的老伴张采兰时年50岁，参保费比他多1750元。“何况人均收入在变，这个基数肯定要涨。”马莉说。
赵吉祥的邻居齐家老两口在2008年初和年底分别到指定年龄，他们也差十几年的缴费史，一下子没法给两人都参保。齐老汉年初参加保，到年底攒了些钱让老伴也参加了。次月，齐家老两口就领到养老金了。这让赵吉祥看到了实惠，他关上门和老伴合计了一个晚上，觉得“还是参保合算”。现在，不但赵吉祥夫妇开始逐年缴费，连跑运输的儿子、儿媳也参保了。
肃南经验与新试点起步
城乡居民养老保险办公室在肃南县社保局三楼，马莉和她的同事就在这里办公。十几平方米的空间里并排竖着4个白铁皮柜，里面整齐地码放着牛皮纸盒装着的各乡镇参加保居民的档案资料。
“最初资料的搜集和备案，为后续工作奠定了良好的基础。后来，我们统一办理养老保险一卡通和参保人员年龄划分统计时，就很方便了。”安维辰说。
“我们在全县7个乡镇设立了劳动保障所，配备了劳动保障专干，在101个行政村设立了信息员。在各乡村都有独立的办公场地和设备，为基层工作的开展铺平了道路。”安维辰说。
除了各级财政大力支持，在资金上开绿灯外，在21个月的具体操作执行中，肃南县也总结出了自己独到的模式。
“初期的6个月，我们采取一边参保一边发现金的方式。村民们逐渐认识到‘保’不是华而不实的政策，开始接受并参保。”马莉说。
“‘肃南模式’的亮点一是在制度模式上，采取社会统筹与个人账户相结合；二是在资金筹集上，明确了政府的保障责任；三是在缴费形式上，实行差别费率制，坚持‘以待遇定缴费’的原则。”马海龙说。
现在，肃南县又想搭上全国新型农村养老保险试点的快车。安维辰告诉记者：“我们已提交了申请，正等待选拔。”
“保”已经上路，但仍有问题摆在面前，需要相关部门通力解决。
首先是新旧衔接问题，相关政策已做了具体规定：在“保”试点地区，凡已参加“旧农保”、年满60周岁且已领取“旧农保”养老金的参保人，可直接享受“保”基础养老金；对已参加“旧农保”、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将“旧农保”个人账户资金并入“保”个人账户，按“保”的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。
其次就是如何改善“旧农保”增值渠道单一的问题。如果“保”启动后，农民个人账户的资金不能持续稳定增值，将会大大损伤参保农民的信心。
第三，“保”究竟需要各级政府投入多少钱，必须认真算账，不能急于求成。
“保”该怎样在国家保障体系里给自己定位，也是个值得关注的问题。
试点之初要坚持低水平起步。学者庹国柱表示，虽然目前中央财政明确支持“保”，但作为一个发展中的大国，我国暂时还不可能建立起一个高福利水平的“保”体系。因此，试点工作切忌眼高手低，以保障基本养老需求为目标，而不能盲目设定高保障标准。同时，也只有低水平起步才能适应更广大农村的实际情况，才能真正实现制度覆盖的广泛性。
当前完善社保体系的战略重点是把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，再循序解决“由低到高”的问题。
另外，“保”在制度制定时需留有接口，以便将来与其他养老保障制度衔接。
“农村社会养老保险制度不可能是静态和封闭的，必须保持适当的弹性，以便未来与城镇职工的养老保险制度、农民工的养老保险制度衔接。”庹国柱说。
