我国现有的农业补贴制度是由２０世纪５０年代的各种单项补贴逐步发展而来，带有浓厚的计划经济特征。多数补贴覆盖生产、流通的多领域、多环节，补贴对象主要局限于生产流通领域的各种企业、机构和单位，重点不够突出，呈现典型的“撒胡椒面”特征。我们应通过合理调整补贴结构、恰当转变补贴方式，把对农业环境造成严重污染的大量补贴资源，转移到促进农业环境改善和推动农村社区发展的项目上来，由此实现农业补贴政策与环境保护和社区发展的“兼容”与“双赢”。

　　农业补贴是政府运用财政资金给予特定对象、特定环节的导向性支出，是实现特定目标的财政支农政策手段，也是国际上普遍应用的对农业的支持保护方式。在我国“三农”问题的解决过程中，农业补贴制度发挥着稳定农村经济、调节收入分配、维持有效竞争、矫正外部效应的重要作用。从某种意义上讲，农业补贴正是实现农村公共物品供给的一种有效形式，或者说农业补贴本身即是政府提供的一种公共物品或服务，是政府在农业领域进行市场干预的重要手段。因此，建立一个稳定、完善、可持续的农业补贴制度是对农村公共物品供给机制的重要补充。

　　一、尽快出台农业补贴方面的专项法律法规，完善相关立法

　　农业补贴要制度化，必须进行相关方面的立法，从而保障农业补贴政策的系统性、权威性、稳定性和可持续性。在农业补贴政策领域，我国最早是从国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”发展而来，一直缺乏一套系统的法律框架支撑，相关立法多分布在“两法”（即农业法和农业技术推广法）以及政府发布的条例、规章、文件等条文中，比较分散和零碎，条文之间不乏矛盾和打架之处，操作性差，随意性大，指导性弱，农业补贴长期与农业生产严重脱节。与之相比较，美国农业之所以能够长期保持稳定可靠的投入来源，主要原因之一就是美国制定了详尽的农业法，把对农业的支持保护纳入法治管理的轨道，从法律上明确规定政府每年对农业的补贴数量、补贴金额，并形成了每五年修订一次农业基本法的制度惯例。美国的这种以法律为基础的农业补贴政策体系值得我们借鉴。

　　当前，我们应根据ＷＴＯ《农业协定》的规则条款要求，把散见于各种法律、法规、条例、规章、文件中有关农业补贴的制度规范整合起来，适时出台符合我国国情的《农业支持保护法》或《农业补贴法》，力求达到科学、规范、权威，并具有前瞻性，使其既符合ＷＴＯ规则的要求，又能适应我国三农问题的特殊性，更与村建设中的公共物品供给有机衔接，最终形成一套比较完备的、有中国特色的农业补贴法律法规体系。

　　二、充分利用ＷＴＯ规则，加大农业补贴的财政支持力度

　　作为发展中国家，我国在加入ＷＴＯ的农业问题谈判中，做出了巨大的让步和牺牲。尽管如此，我们对ＷＴＯ立法框架下《农业协定》中的若干政策条款仍然未充分利用，财政对农业的支持保护力度依然不足。根据有关测算，我国政府部门对农业农村的投入总量还不及美国联邦政府农业预算的１／５，国内支持总量仅占农业总量的３．６％，远远低于ＷＴＯ其他成员的水平。

　　长期以来，我国农业补贴中的“绿箱”政策应用明显不足。在ＷＴＯ规则的１１项“绿箱”政策中，我们付诸实施的仅有６项（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内粮食援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。即使在上述６项“绿箱”政策中，与农业教育、农业技术挂钩的农民直接收入补贴、农业保险补贴、结构调整补贴等在中国目前的农业政策体系中还有所欠缺，而这些补贴正是提高农业综合生产能力、改善农村公共物品供给水平、缩小城乡居民收入差距的关键所在。

　　三、进一步优化农业补贴结构，改变农业补贴方式

　　我国现有的农业补贴制度是由２０世纪５０年代的各种单项补贴逐步发展而来，带有浓厚的计划经济特征。多数补贴覆盖生产、流通的多领域、多环节，补贴对象主要局限于生产流通领域的各种企业、机构和单位（如目前的粮棉油收储企业、化肥薄膜等农用生产资料生产经营单位等），重点不够突出，呈现典型的“撒胡椒面”特征。而且，补贴过程常常经历多个行政级次，“流程”众多，手续繁杂，很难实现一步到位，补贴中的“渗漏”现象十分严重，补贴通常不能实现应有的政策目标。这些都与市场经济条件下以“绿箱”政策为支柱、以农民为受益主体、以直接的现金发放为手段的补贴理念格格不入，需要在ＷＴＯ框架约束下进一步优化农业补贴结构，改变农业补贴方式，创业补贴理念。

　　鉴于此，今后我国农业补贴制度改革的政策指向应首先以增强农业的国际竞争力为目标，以优先满足国内需求、保障国家粮食安全为导向，辅之以对农业生产者（农民）实行直接、透明、适度、有增长、可持续的收入援助政策，如近几年实行的粮食直补等政策。其次，在有效保护农业生态环境的基础上，坚持以提高农业的土地产出率、劳动生产率和资源利用率为补贴方向，努力实现农业补贴的经济效益、社会效益和环境效益的统一。第三，进一步加大耕地保护、退耕还林还草、农田基本建设、农业科研与推广、农业职业教育、食品安全储备、环境保护、农业结构调整等项目的财政支持力度，这既是ＷＴＯ“绿箱”政策推崇的补贴领域，又是优化补贴结构的主要着力点，更是农村公共物品供给的关键内容。第四，应进一步减少补贴的行政流程，规避“雁过拔毛”的行政决策弊端，提高“补贴”自身的行政效率。同时，将有限的补贴资源从流通环节中转移出来，大幅提高“明补”（直接补贴）所占的比例（目前仅占２５％左右），降低“暗补”所占比例并最终取消这种不透明、多环节的补贴形式，这也是将“黄箱”措施转化为“绿箱”措施的一条可行路径，符合国际农业补贴政策的发展趋势。

　　四、农业补贴政策设计应兼顾农业环境保护与农村社区发展

　　据统计，我国农业污染量占全国污染总量的１／３—１／２，已成为水体、土壤、大气污染的重要来源。同时，随着我国工业化、城市化进程的加快，我国环境污染有向农村加速转移的趋势。由于补贴政策对农业生产经营的巨大导向作用，国际上在制订与实施农业补贴政策的同时，常常将补贴对农业环境与社区发展的影响进行评估，以尽可能减少其外部效应。而我国现行的农业补贴政策往往只注重农业产量、农民收入、粮食安全等，较少考虑农业环境保护与农村社区发展等问题。政策设计者更多关注的是农业补贴所带来的农产品产量提高、农业基础设施改善、农业结构得以调整等短期政策目标，较少顾及农业补贴所带来的农业生态环境恶化等影响农业可持续发展的长期政策选项。

　　与我国做法不同的是，发达国家的农业补贴政策日益重视食品安全保障、农业环境保护和农村社区发展等多重目标。以美国为例，最早的联邦自愿耕作项目，选择能给土壤增肥的作物和给土地增肥的农民进行资助。随后范围逐渐扩大，比如实施自愿退耕或弃耕项目，鼓励农民把生产中的土地实行退耕和保持生产中的闲置土地。这些项目旨在减少因给农民支付补贴所致的农产品过剩。

　　借鉴发达国家的经验，我国应在农业补贴政策设计中兼顾农业环境保护与农村社区发展双重目标。退耕还林还草项目在我国已经实行多年，在农业环境保护方面发挥了有力的支撑作用，应进一步加大实施力度，并以法律的形式固定下来。在农村社区发展方面，我们也进行了有益的探索，如在村建设中对“六小工程”的支持与补贴，也较好地推动了农村社区环境的改善。但这些项目在整个农业补贴政策框架中仅占有较小的份额，尚不足以改变我国农业生态环境总体恶化的趋势。

　　因此，我们应通过合理调整补贴结构、恰当转变补贴方式，把对农业环境造成严重污染的大量补贴资源，转移到促进农业环境改善和推动农村社区发展的项目上来，由此实现农业补贴政策与环境保护和社区发展的“兼容”与“双赢”。以化肥补贴为例，如果把对化肥生产、流通企业的补贴转向对使用“农家肥”（有机肥）的农民的直接收入补贴（农民生产或购买有机肥的机会成本），不仅会有效降低我国农业生产中的化肥使用量，减少化肥对土壤的严重污染，而且也将从根本上改变农民的施肥用肥习惯，增强其环保意识，并对农民的增收减负起到巨大的促进作用。

　　五、成立全国性的农民专业协会或行业组织，健全农业补贴的监督约束机制

　　在我国农业分散化经营的基本格局长期不变的前提下，建立一套完备的农业补贴制度并有效付诸实施，绝非易事。这有赖于在各利益相关方尤其是政府、企业、金融机构和农民之间建立一套激励相容的约束机制，用以平衡利益相关各方的目标参数，形成稳定的博弈均衡结构。在这一博弈结构中，农民尽管是法律意义上的补贴受益主体，但由于其分散经营的特殊地位，农民在谈判中的弱势角色不言而喻。从保护农民利益的角度出发，为使农业补贴的最大化收益反馈到成千上万个农户身上，在上述的博弈结构中引入新的谈判主体——即农民的联合组织，不失为影响博弈均衡结果的最优策略。

　　虽然我国已经颁布实施了《农民专业合作社法》，各地的农民专业合作组织发展方兴未艾，但从全国看，仍没有真正意义上的农民利益代表主体。我们应借鉴发达国家的成功经验，通过立法赋予农业行业组织一定的法律地位。目前，可参照全国工商联或日本全国农业协同组合等组织形态，首先成立全国性的农业、农民行业协会组织，使其成为亿万农民的利益代言人，在农业补贴制度架构中占据重要的地位，充分发挥其在农业补贴中的利益博弈、法律监督、政策解读、措施落实等积极作用，形成有效的农民利益诉求表达机制。同时，应立法保证其开展正常的维权活动，将政府的“一对多”谈判转化为“一对一”协商，逐步使各级政府从应接不暇的“农民上访”中解脱出来，更加专注于稳定国民经济、改善居民生活和提供公共服务等工作。

　　（作者单位：河南省社会科学院 安阳工学院 河南财经学院）