新医改职能分工终于明晰。

　　7月23日，国务院办公厅对外公布《医药卫生体制五项重点改革2009年工作安排》(以下简称《工作安排》)，对包含扩大基本医疗保障覆盖面、改革公立医院补偿机制等10项任务，明晰了部委分工。

　　“九龙治水”是公众对目前我国“政出多门”问题的典型表述，卫生领域也不例外。这在新医改方案酝酿中表现得尤为明显。如国家医改协调小组成员由最初14个部委组成，到后增加到16个。多方角力之下，新医改方案最终成稿前后经历15个月。

　　相比方案制订，“实操”必须厘清部门职能。《工作安排》中，出现频率最高的，与新医改操作相关主要部门为：卫生部、人力资源和社会保障部及发改委。而财政部、民政部、保监会也有相关工作任务。

　　所有部委的工作任务，都将围绕如下五项医改重点展开：基本医疗保障制度建设；建立国家基本药物制度；健全基层医疗卫生服务体系；促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点。

　　除去部委职能分工，从《工作安排》还看出了新医改实施的制度细节与操作步骤。

　　最高封顶线上调

　　新医改中的医保制度改革方向已明确。

　　提高基本医疗保障水平是首要目标。《工作安排》提出，“城镇职工医保、城镇居民医保和合的统筹基金最高支付限额原则上分别提高到当地职工年平均工资、居民可支配收入和农民人均纯收入的6倍左右。已建立大额医疗费用补助的地区可于2010年达到该标准。”

　　再如，50%统筹地区城镇职工医保、城镇居民医保和合住院费用报销比例比2008年分别提高5个百分点。

　　现行中国医保制度安排中，无论是合还是城镇职工医保、城镇居民医保，都有报销封顶线控制，超过封顶线的医疗费用需要个人自己承担。

　　就在23日，在世界银行的《中国农村卫生改革》发布会上，世行专家韦格斯塔夫指出，相比中国医保制度中的报销封顶线控制，发达国家卫生体制中没有相应制度安排。为了避免贫苦人口个人负担过重，会设定个人自付的最高限额。

　　《世行报告》对中国医改建言，要制定有利于贫苦人口、限制患者经济风险的共付政策。即需要取消现有的补偿封顶线，并规定每个家庭在服务范围之内年度自付费用的最高限额，取消贫苦人口的自付(最好包括年收入在850元贫困线以下的人口，而不仅是医疗救助对象)。韦格斯塔夫认为，“取消封顶线对中国而言需要一个过程，但应该朝此努力。”

　　“中国医保保障能力是低水平起步，筹资有限，保障力度有限。”人保部社会保障研究所助理研究员董朝晖解释，随着筹资能力提高，医保封顶线也会跟着提高。

　　无论是哪种医保制度，现行报销范围主要锁定在“住院费用”上，即门诊医疗花费需要自付。对此，新医改中已有所设计。《工作安排》指出，要在30%统筹地区开展城镇居民医保门诊费用统筹试点，三分之一统筹地区合门诊费用统筹得到巩固完善。

　　“医保门诊费用统筹，意味着门诊费用也纳入共济即报销范畴。”董称。

　　鉴于三项医保制度(合、城镇职工医保、城镇居民医保)分属卫生部和人保部管理，上述改革任务由卫生部和人保部负责。

　　此外，医保管理体制改革目标，也体现出“人保部、卫生部、保监会负责”——鼓励有条件的地方逐步整合基本医疗保障经办管理资源，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

　　11月底前基本药物见分晓

　　作为新医改的改革重点之一，从概念到政策，一直存在着争议。

　　“本来说4月底出台方案，到现在没有出来，并不是放‘空炮’。”7月11日，卫生部药物政策与基本药物制度司司长郑宏表示，之所以至今尚未出台国家基本药物政策，缘于对于目录本身，各方存在不同意见。同时，相关配套措施尚未完善，如基本药物定价、医保报销、医疗机构配备使用等。

　　但从《工作安排》中显示，决策者对其提出了时限和部门职能分工。

　　2009年11月底前，“人保部、卫生部负责”完成国家基本医疗保险药品目录调整工作，将基本药物全部纳入基本医疗保险药品目录，基本药物报销比例明显高于非基本药物。

　　“发改委、卫生部负责”不迟于2009年12月份每个省(区、市)在30%的政府办城市社区卫生服务机构和县(基层医疗卫生机构)实施基本药物制度，包括实行省级集中网上公开招标采购、统一配送，全部配备使用基本药物并实行零差率销售。

　　此外，“发改委负责”在国家基本药物目录发布后，核定并公布基本药物零售指导价格。“卫生部负责”制定并出台临床基本药物应用指南和基本药物处方集。

　　公立医院改革拟定12试点城市

　　公立医院改革作为新医改中最关键、最难的环节，在五项医改重点中的唯一一项没给出改革方案，而以试点形式展开。

　　对此，《工作安排》给出了公立医院改革的实施步骤安排，即公立医院改革按照先行试点、逐步推开的原则进行。2009年在东、中、西部地区选择12个左右具备一定条件的地级市，在100所左右公立医院进行改革试点，探索公立医院维护公益性与提高效率的具体实现形式。

　　公立医院改革五项政策制定，均由卫生部“负责”。

　　其中包括，定点地区制定公立医院区域布局和结构调整规划；鼓励社会资本投入医疗服务领域；探索政事分开、管办分开的有效形式；完善医院法人治理结构，推进人事制度改革；加强公立医院运行管理，建立以公益性为核心的公立医院监管制度；拟定全国统一的医院电子病历标准和规范以及100种常见疾病临床路径，在50家医院开展试点。

　　“公立医院补偿机制”是公立医院改革的最难、最复杂的内容。对此，三部门(卫生部、发改委、财政部)负责研究拟定推进医药分开、逐步取消药品加成、增设药事服务费、调整医疗服务价格的政策，使试点公立医院逐步实现由服务收费和政府补助进行补偿。