大部委制改革一小步：三大部门率先试点？

　　本报记者　张凤安

　　大部委制度改革箭在弦上。

　　“大部制改革不会一步到位，循序渐进目前已基本达成共识，2008年将选择小范围进行试点。”2月20日，一位接近大部委制改革小组的专家向本报记者透露。

　　“大部制改革不是在人员精简上做文章，实际上目前情况是服务政府的人太多,而直接服务民众的政府工作人员太少。”国家行政学院教授李军鹏在接受本报记者专访时表示。本报了解，包括李军鹏在内的一些国家行政学院专家，此前向高层提供了大部制改革建言。

　　本报记者同时还从权威部门获悉，目前大部制试点范围或将从三个领域选择：一是所谓的大农业，农林副牧渔业和水利部的部分职能组合；二是国防科工委系统的调整组合；三是大交通，主要涉及交通部、铁道部、民航总局等。

　　此前，国家行政学院有专家向高层建言：中国的大部制改革进程，“首先应该选择从那些职能交叉突出、涉及公共服务对象广泛、外部呼吁比较大的部门开始，然后逐步扩大”。

　　但目前来看，2008年小范围试点，并考虑改革成本，已经逐渐形成共识。“大部制试点将考虑改革成本和推动的顺畅。”　前述专家表示，“毕竟这是一个探索性极强和带有推广示范性的改革试点。”

　　大部制改革模式

　　前述专家透露说，这一轮国务院机构改革将着眼于未来十年，或将分为两个阶段进行。如是，则时间点上正好横跨十一届全国人大，也延续到第十一届全国人大结束。“这样的节奏和安排，有利于改革稳步推进。”专家表示。

　　具体来说，2008年开始的新一届政府，将小范围试点大部制。到2013年下一届全国人大开始时，在巩固这五年改革成果的基础上，进一步进行政治、职能和组织层面的改革。

　　中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙提交的一份名为《未来十年政府改革的基本框架》的报告建议，2008年国务院组成部门的改革重点可以从以下三个方面展开：

　　一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革，加强宏观管理，减少微观干预；二是对具有公共服务职能的部门进行改革，通过机构改革促进事业部门进行改革；三是对国有企业进行改革，为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。

　　“中国的大部制改革很难一步到位，一定要把结构调整和功能定位进行有机结合。”国家行政学院教授汪玉凯表示。

　　汪玉凯建言说，在中国进行大部制改革目前可以有两种模式：一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权；二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，分别行使决策、执行和监督权。

　　而如果是前者的话，实际上就是决策权和执行权分离。执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构，执行机构交给设在国务院办公厅下的国务院机关事务管理局代管国务院政府采购中心。

　　但如果是前者，要把调整、整合政府的议事协调机构，事业单位改革，特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一考虑。具体来说，就是把一些议事协调机构改革为决策机构，把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。“只有这样才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。”汪玉凯表示。

　　试点农、交、科工

　　虽然具体采取什么模式目前还不得而知，不过很多人认为，2008年将是大部制改革的一小步，但同时也是我国行政管理体制改革的一大步。

　　一方面是在交通、农业等领域，小范围试点大部制，总结经验教训；另一方面继续推进事业单位改革，在事业单位改革逐步推进的基础上推进公共服务领域的机构改革。

　　本报记者获悉，目前有多个试点方案选择。

　　如大交通，有专家提议将铁道部、交通部和中国民航总局合并，组建新的运输部，该部负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理。在此基础上，进一步实行政企分开的改革。

　　如将铁路交通方面负责铁路运营的公司和公共管理职能分开，负责铁路运营的公司可以组建若干个独立子公司，运输部负责公平竞争性政策的制定。

　　再如大农业，专家建议将农业部和林业局合并，并吸收水利部的农田水利灌溉等与农业生产和农民生活相关的职能，统筹农业、林业和水利设施的发展和规划，以及相关公共政策的制定。

　　此外，此次列入大部制改革试点可能性比较高的还包括国防科学技术工业委员会。有关学者也向本报记者透露说，如果最终进入大部制试点，届时国防科工委下属的相关核工业、航天工业、航空工业、船舶工业、兵器工业、军工电子等行业的企业将按照政企分开的原则进行剥离。

　　“但在中央批准改革方案之前，上述试点方案目前都还存在变数。”上述学者表示。

　　此外，专家还建议择机合并信息产业部，并将其相关国有企业归国资委管理，其宏观政策和相关管理归国家发改委以及相关的行业协会等。

　　“大农业试点相对容易，或将是最先启动的。”中国政法大学副教授翟校义向记者表示。翟是《中国行政管理体制现状调查与改革研究》课题组人事制度部分的负责人。

　　这项由中国政法大学党委书记石亚军领衔的国家社科重大基金项目，已经在全国14个省市区进行了涉及政府职能、政府结构、中央与地方的关系、地方政府间关系、政府权力运行机制、人事制度、财政体制、行政文化、法制保障等11个方面的调研。调研相关成果已经上报给大部制改革小组参考。

　　翟校义分析说，因为首先传统的农业部门是一个“弱势”部门，比较好调整。林业局本身就不是一个部级单位，人事安排相对比较容易。“机构改革一个关键压力是要动人的，农业部门下属单位非常多，公务员分流相对容易”。

　　翟校义认为，第二个试点很可能是大交通。但是交通部门掌握的资源比较广。铁道部民航掌握巨大资产，比较雄厚，市场经济当中资产是有很大影响力的。

　　大交通涉及到的资源太大了，大农业应当是排在第一的。翟校义表示，这两个肯定要放在非常重要的位置。“这其中还有一项关键因素是，即使说改革失败了，这两块改革成本也比较小。”

　　“大部制改革的成本有两方面，一个是对社会经济的干扰，一个是人事方面的扰动。假如先拿改革农业和交通部门作试点，相比其他部门，这两各领域相对独立一些，操作也容易得多。”

　　以上是改革的成本，或者说还仅仅是试点的成本。但不改革，还有机会成本。

　　过去一年，翟校义所在的课题组在大半个中国进行了调研，根据目前调研的经验，翟校义告诉记者：我们做地方调查的时候，地方提出很多意见，主要是说，地方上要进行改革，也需要中央部门先改革。

　　按照目前行政管理体制，中央层面设置职能部委，地方都要设对应的部门。“在某种意义上也反映了地方倾向。”

　　本报记者也获得了一份《中国行政管理体制现状调查与改革研究》课题组在某省所作的调研问卷，在“当地政府部门间协调合作的方式”选择中，分别有73.3%、65.2%和66.4%的受调研对象(涉及省、市、县、乡部门各级行政职务人员)表示，是通过“共同上级协调”、“领导小组等协调机构协调”和“牵头单位协调”来开展工作的。

　　“中央的改革就是中央先做一个表率，先进行大部委改革，地方自己做。”翟校义对此评价说。